Em Estados democráticos de direito, a polícia é uma resposta civilizada às insatisfações públicas em relação à disseminação da violência, como instrumento de aplicação da justiça e como forma de arbitrar em disputas entre particulares. Ela é uma instituição do mundo moderno, surgida nos países da Europa ocidental em meados do final século XVII e início do século XIX, como resposta às arbitrariedades cometidas pelo exército em suas intervenções nos conflitos sociais.
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Nos países anglo-saxônicos, a polícia passou por três diferentes fases, sendo elas: a política – intervenção dos interesses políticos sobre as atividades de segurança –, a profissional – período de afastamento entre a polícia e os cidadãos, criando o caráter de neutralidade –, e de policiamento comunitário – resolução dos problemas de violência em parceria com as comunidades (CRISP, 2005).
A primeira polícia empenhada na manutenção dos direitos civis foi a inglesa, criada pelo seu parlamento em 1808, que tinha como base proteger e servir ao cidadão segundo os princípios de legalidade, necessidade e proporcionalidade, objetivando criar legitimidade aos olhos do cidadão. Estes critérios se contrapunham às definições francesas de polícia de Napoleão Bonaparte (1769-1821), que viam esta instituição como os ouvidos, olhos e braços do Estado, a fim de orientar a tomada de decisão dos seus governantes.
A polícia metropolitana de Londres, comandada por Sir Robert Peel, criou os princípios que a tornaram a primeira instituição do gênero a se preocupar com os direitos civis (idem). Os princípios eram os seguintes:
a. Prevenir o crime e desordem sem reprimir a população;
b. Alcançar a eficiência com base no respeito e confiança pública; c. Assegurar o desejo de cooperação do público na aplicação da lei;
d. Diminuir proporcionalmente o uso da força pela polícia com o aumento da cooperação com o público.
Historicamente, os direitos humanos foram formulados durante o século XVII com o intuito de atuar contra a opressão das instituições políticas e eclesiásticas. Neste período, surgem a Virginia Bill of Rights, documento elaborado em 1776, na independência norte- americana, influenciado pelo pensamento liberal de John Locke (1632-1704), e a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, promulgada pela Assembléia Constituinte francesa e influenciada pelos enciclopedistas, principalmente J.J. Rousseau.
Mais de um século depois, em 1948, surge a Declaração Universal dos Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU), declaração esta que o Brasil foi signatário no momento de seu lançamento, em 10 de dezembro daquele ano. Todavia, este não
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foi fato garantidor dos direitos individuais ali descritos aos cidadãos brasileiros. (CALICIOTTI, 1983)
A criação de uma força policial no Brasil ocorreu no Rio de Janeiro, no início do século XIX, e posteriormente foi espalhada pelas diversas capitais das principais províncias do Brasil ainda colônia, a fim de expandir a esfera de ação do Estado. Essa criação, inicialmente, foi impulsionada pelos ideais de liberdade europeus que pairavam sobre o ideário brasileiro, ‘importando’ assim o que havia de mais moderno nas práticas de justiça européias, como o julgamento por júri, o habeas-corpus e o juiz de paz eleito. No entanto, em seguida, os ideais esfacelaram diante da avassaladora onda centralizadora, representada na prática pela substituição dessas instituições por juízes e policiais apontados pelo poder central, conservando o modelo absolutista (BRETAS, 1998).
Estas forças encontradas nas províncias eram milícias formadas por moradores locais, nomeados, eventualmente treinados pelo exército profissional e que, a espelho das estruturas administrativas brasileiras, atendiam as elites brasileiras da época, e que mais tarde dariam origem a Intendência Geral da Polícia. Como bem afirma Bretas (1998, p.1), esta
é a própria forma legal dada ao sistema policial das províncias que desloca o eixo da autoridade de um papel de manutenção da ordem e de repressão ao crime para incluí-la na rede de favores distribuídos pelo Estado, que teria como contrapartida um papel garantidor de um resultado positivo nas disputas eleitorais.
Criada por D. João VI em 1808, a Intendência Geral da Polícia amplia o escopo inicial de atuação, não se restringindo ao simples papel de repressão a crimes comuns, e sim atuando como um corpo administrativo e político, responsável pelas obras públicas e informações à Corte sobre o comportamento do povo e de possíveis manifestações de movimentos influenciados pelos ‘nocivos’ ideais revolucionários franceses. Além disso, teria o papel de agente civilizador do espaço público, de forma a disciplinar os costumes da população segundo o modelo europeu, difundindo valores e códigos comportamentais condizentes com a nova ordem social, centralizando poderes legislativos, executivos (polícia) e judiciais (HOLLOWAY, 1997).
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Contudo, para a manutenção da ordem, essa instituição implementou políticas que exacerbaram as relações com a comunidade, representada em 40% por negros, mulatos e mestiços sem propriedade, todos eles integrantes da chamada ‘ralé livre’. A coerção era o seu lema, utilizando-se de métodos brutais e violentos para coibir a violação das regras de comportamento estabelecidas pela elite política, criadora e controladora dessa organização. A sua justificativa fundamental era a necessidade de concentrar, regular e dirigir forças contra o inimigo, que neste caso era a própria sociedade, mas especificamente a ‘ralé livre’ que violava as regras de comportamento estabelecidas pela elite política da época (idem).
“A polícia era o grande terror daquela gente, porque, sempre que penetrava em qualquer estalagem, havia grande estropício; à capa de evitar e punir o jogo e a bebedeira, os urbanos invadiam os quartos, quebravam o que lá estavam, punham tudo em polvorosa. Era uma questão de ódio velho”.
(AZEVEDO, 1890, p.63)
Enquanto em 1808, em Londres, a polícia estabelecia como regra alcançar a eficiência com base no respeito e confiança pública, no Brasil desembarcava a Família Real e seu séqüito, responsável por travar uma grande guerra social no país. Seguindo a linha de suas ações arbitrarias, a Intendência Geral da Polícia expulsou os habitantes nativos do Rio de Janeiro de suas casas para dar lugar aos funcionários da família Real e suas famílias, que acompanhavam o príncipe regente em sua fuga de Portugal.
Com a vinda da família Real houve a criação de uma nova força policial, organizada militarmente, com ampla autoridade para manutenção da ordem e perseguição de criminosos e escravos, chamada de Guarda Real de Polícia. A sua constituição era, em sua maior parte, de indivíduos que saíam de classes sociais inferiores livres, alvo importante de repressão policial, o que agravava a sua relação com a sociedade, uma vez que em pouco tempo dispunham de ampla liberdade e de poder de repressão (HOLLOWAY, p.50).
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“Quando chegamos, entrou pelo trem um magote de policiais, prenderam-me, revistaram-me [...]
− Fui esbordoado, metido numa enxovia, gastei
dinheiro... O diabo! E sabe por que tudo isso?
− Não.
− Porque eu apoiava a oposição lá no meu município...
É isso: a polícia, no Brasil... Eu posso falar: sou brasileiro... A polícia no Brasil só serve para exercer vinganças, e mais nada.
− Por que não processou as autoridades, “seu” Laje?
perguntei.
− Qual, menino! você é muito ingênuo... Crê na justiça,
ora!”
(BARRETO,1909, p. 16)
Esta foi a origem das Polícias Civil – Intendência Geral da Polícia da Corte – e Militar – Guarda Real de Polícia –, que mantiveram durante boa parte do século XX o caráter repressor de braço armado do Estado, mantenedores da ordem e do direcionamento das ações governamentais. Historicamente, as forças brasileiras de segurança pública foram criadas para manter as condições de produção e reprodução de desigualdades, dos privilégios e de dominação política e econômica (MINAYO, 2003). No Brasil, o período militar (1964-1985) foi um belo exemplo da manutenção das práticas policiais históricas, com o total descumprimento dos direitos individuais ao utilizar sistematicamente a tortura como ‘engrenagem’ do movimento repressivo de conservação da ordem e da, tão propalada, ‘Segurança Nacional’, como podemos verificar na obra de Lobo:
As execuções transbordaram as categorias dos banidos e dos ‘cubanos’. Segundo o Dr. Pepe, um dos matadores do CIE (Centro de Inteligência do Exercito) o primeiro preso a morrer na casa (em março de 1971) [...] foi [...] um Sociólogo [...] (que) Pela sua militância, era uma ‘cobra’, nome dado aos combatentes mais destacados [...] Finalmente, passou-se a matar todo aquele que não convinha deixar vivo. [...] ‘Ninguém sai com vida daqui’, explicou o major (LOBO, apud GASPARI, 2002, p. 384).
A Constituição Federal de 1988 resultou da luta pela criação de um Estado Democrático, onde o exercício dos direitos humanos fundamentais fosse assegurado. Junto à nova Carta são estabelecidos os papéis de cada uma das instituições policiais, atribuindo à militar a função de policiamento ostensivo e à civil a função de polícia judiciária, ou investigativa, como pode ser observado nos trechos do artigo 144:
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§ 4º - Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º - Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
A ratificação constitucional de um desenho histórico equivocado do sistema de Segurança Pública Nacional manteve um ambiente de competição entre as duas instituições, atuando de forma desarticulada no combate ao crime. A próxima seção abordará a segurança pública como problema de política pública, assim como a sua inserção na agenda brasileira diante o cenário de necessárias mudanças nas práticas policiais nacionais.
2.4 A Segurança como problema de política pública: a agenda pública no Brasil