En liten, men viktig del av litteraturen om transformasjon ser på betydningen av eierskap og eiendomsutviklingens logikk for transformasjonsprosesser. Eierskap er viktig fordi tomtene som utvikles ofte er i privat eie, og ofte er det mange ulike grunneiere innenfor ett og samme område. «Multiple landowners» er i seg selv kjent som en hindring for transformasjonsprosesser. Betydningen av eierskap vil variere med autoriteten som lovgivningen gir kommunen i forhold til å ta over eierskap til eiendommer som inngår i et transformasjonsområde. Da det er fellestrekk mellom Storbritannia og Norge, ved at tomtene ofte er i privat eie, og lokalforvaltningen er tilbakeholden med å bruke ekspropriasjon, er den britiske litteraturen spesielt relevant for Norge. Noe av litteraturen går i dybden på hvorfor eierskap er en hindring, mens andre ser på hvordan en best kan overkomme de hindringene som eierskap utgjør (6.1). Det er også mye litteratur som ser på hvordan kommersiell eiendomsutvikling påvirker beslutninger om igangsetting av transformasjonsprosjekter. Fra land der det offentlige har større grad av eierskap kommer en del bidrag til beslutningsprosesser for å velge ut hvilke områder som er best egnet for transformasjon, blant annet TIMBRE-modellen (6.2). Sist men ikke minst, er det mange bidrag som ser på de forretningsmessige aspektene av kommersiell eiendomsutvikling gjennom transformasjonsprosjekter. Det er blant annet en forutsetning at salgsverdien – verdien etter utvikling - er høyere enn summen av alle kostnader inkludert avkastningskrav til kapitalen investert i utviklingsprosjektene. I litteraturen om transformasjon er det da også et betydelig innslag av studier av hvordan spesielle kvaliteter er med på å gjøre
transformasjon kommersielt interessant. Eiendomsutvikling regnes som langsiktig og risikofylt, og investering i transformasjon har lengst tidshorisont og størst risiko. Bidragene ser også på hvilken rolle omløpshastigheten spiller (tiden fra investering til avhending), og hvordan usikkerhet prises, deriblant usikkerhet om inntektenes størrelse og tidspunkt (6.3).
6.1 Hvorfor eierskap hindrer transformasjon
Gjennomgangen viser at et skotsk fagmiljø over mange år har bidratt med studier av sammenhengen mellom eierskap og regenerering av byområder. Adams har stått sentralt, med studier av forskjellene mellom grunneiers vurderinger av potensielle utbyggingsmuligheter, hvilke føringer økonomisk rasjonalitet legger for grunneiers handlinger, og hvordan myndighetene helst ser at markedet reagerer. I 1998 kom myndighetene i England med et politikkdokument for en mer bærekraftig vekst, som omhandler vekststrategi basert på omdanning og oppgradering av bysentrum. I oppfølgingen av politikkdokumentet har mye av forskningen i England vært rettet mot plansystemet (Barker 2006),
Bidraget fra det skotske fagmiljøet har vært å se på grunneiersituasjonen og dynamikken som ligger bak at private grunneiere setter i gang utvikling. Det er stor utveksling mellom akademikere i England og Skottland, samt mellom UK og Australske forskningsmiljøer. Den vanligste strategien for å få kontroll over
tomtene har vært at en utvikler kjøper opp flere tomter, og når vedkommende eier
29 eller har kontroll over et tilstrekkelig antall tomter, er grunnlaget lagt for utvikling.
Oppkjøpsstrategien er imidlertid kostnadskrevende og forutsetter at det er investeringsvillig kapital bak utviklerne, noe som ikke alltid er tilfelle. I kjølvannet av dette kan vi se to trender i forskningen: Den ene ser på alternativer til
omfattende oppkjøp. Den andre ser på betydningen av offentlig eierskap. Adams m.fl. (2001a) representerer den første kategorien. I bidraget som er henvist til her, presenteres en studie som får fram viktige vurderinger for grunneiere i tilknytning til beslutninger om salg av tomter, utvikle selv, eller beholde tomten og fortsette med samme virksomhet. De fant at grunneieres vurderinger er langt mer sammensatt og komplekse enn kun økonomiske forhold, blant annet at selve eierformen, som for eksempel sameie, borettslag eller stiftelse, kan være et hinder mot salg, men også eiers historikk og emosjonell binding til eiendommen påvirker slike beslutninger.
Eidelman (2018) har tatt for seg betydningen av offentlig eierskap, og gjennom en studie av hvordan offentlig eiendommer er fordelt i transformasjonsområdene i Toronto, Vancouver og Chicago finner forfatteren at kombinasjonen av
geografisk sammenhengende eiendommer innenfor utviklingsområdet og det samlete antall kvadratmeter som kommunen eier relativt til områdets størrelse, har betydning for om offentlig eierskap fører til at også private grunneiere velger å ta del i transformasjonen. Dette er knyttet til det offentliges posisjon i det konkrete utviklingsområdet. Funnene er viktige dersom en kommune ønsker bruke arealoppkjøp som strategi for å få i gang transformasjonsprosesser, og forteller altså at kommunen både må erverve en betydelig andel tomter og at disse bør ligge nær hverandre og sentralt i utviklingsområdet. Adams m.fl. (2002) følger delvis opp dette ved at de peker på at kommunen må ta i bruk
skreddersøm dersom de skal lykkes. Dette gjelder både oppkjøp og motivering av grunneiere for å få dem til å ta del i transformasjonsprosesser, samt når de følger opp grunneiere i reguleringsprosessene og fram mot ferdigstilling.
Miceli and Sirmans (2007) føyer seg inn i en rekke studier av hvordan enkelt-grunneiere kan blokkere en utvikling. De tar til orde for større bruk av
ekspropriasjon for legge til rette for transformasjon. Økt bruk av ekspropriasjon sto også sentralt i Adams m.fl. (2002). De peker på at større villighet til
ekspropriasjon er nødvendig, men erkjenner samtidig at det er usannsynlig at det blir normen for kommunale inngrep og tilrettelegging av transformasjonsområder.
De uttrykker skepsis til jordskifte i slike områder, i hovedsak fordi dette ofte ikke gir myndighetene sterke nok kort på hånda. Dersom jordskifte i større eller mindre grad forutsetter frivillighet fra eiersiden, kompliseres hele ordningen, mener de.
Adams m.fl. (2001b) trakk fram partnerskap som et godt alternativ («Urban Partnership Zones») – et partnerskap kjennetegnes ved at kommunen etablerer en organisasjon med ansvar for å gjennomføre transformasjon av et bestemt område. Kommunen kan eie tomter i området eller ikke, men kommunen må etablere et selskap og invitere eksterne investorer inn i dette. Eksterne investorer kan være et foretak som allerede eier tomter i området, men heller ikke det er noen forutsetning. Hensikten med selskapet, som er et slags «joint venture», er at det settes i stand til å kjøpe opp tomter. Eksisterende grunneiere inviteres,
30 men dersom de ikke ønsker å gå inn i selskapet med egen eiendom, blir de ekspropriert (og kompensert, selvsagt). I tillegg følges det opp med ordninger for rask planlegging og saksbehandling og skattemessige fordeler i de tilfellene det etablerers næringsvirksomhet i områdene. Eksemplene de viser til er fra Hong Kong og England, og vektlegger myndighetens oppfølging både for å få eiere til å konvertere tomter til nye formål, og ny virksomhet til å etablere seg i området.
6.2 Eiendomsutvikling og valg av transformasjonsområder
Church (1990) og Bertolini (1998) koplet transformasjon til forbedrete
transporttilbud. De illustrerte opphavet til selve transformasjonsproblematikken der gjenbruk av sentrale områder settes på dagsorden, sammen med diskusjoner om videreutvikling av transportnoder og bedret framkommelighet. Dette er en internasjonal, urban variant av ATP-politikken i Norge. Bertolini (1998)
sammenliknet fem stasjonsområder i ulike land (Nederland, Frankrike, England, Sverige og Sveits) og fant at alle områdene bestod av et konglomerat av aktører.
Dette gir opphav til komplekse utfordringer som planleggingen må rydde i og finne løsninger på. I artikkelen pekes det på at transportmyndigheter (jernbane) også blir by-utviklere ved at de skiller ut eiendom i stasjonsområder som egne enheter og søker å utvikle disse områdene. Dermed går utbyggingen av
transport-årene hånd-i-hånd med statlig eiendomsutvikling. Artikkelen så også på sammenfall i utfordringene som stasjonsutviklingen står ovenfor. Når det gjelder den romlige dynamikken som følger knutepunktutviklingen, hevdet Bertolini i artikkelen at uavklarte transporthensyn setter selve knutepunktenes framtidige rolle i spill, samtidig som knutepunktene kan gi opphav til store lokale
ringvirkninger. Områdene opplever funksjonelle dilemmaer som må løses – arealene skal tjene mange ulike formål samtidig. Det pekes også på at alle områdene erfarer lange perioder preget av midlertidighet og stor grad av usikkerhet. I tillegg vektlegges det at slike områder står overfor finansielle utfordringer som igjen utløser organisatoriske og styringsmessige utfordringer.
Bidragene er således sentrale både for mye av den senere litteraturen om tematikken og om utviklingen av norske knutepunkter. Dixon (2007) tok eksplisitt utgangspunkt i bærekraftbegrepet og så deretter, med utgangspunkt i et
eksempel fra England, på hva som skal til for at utbyggere allokerer ressurser til transformasjonsområder. Artikkelen fant blant annet at utbyggerne er minst fortrolig med det sosiale bærekraftbegrepet. Den økonomiske bærekraften kan kokes ned til forhold som fremmer og hindrer investering, der usikkerhet om avkastning, framdrift og det fulle kostnadsbildet er hindringer. Miljømessig bærekraft har også utbyggerne godt grep om, og de går ofte i spissen for å utvikle bærekraftige materialer og byggetekniske løsninger. Utbyggerne har vansker med å konkretisere det sosiale, og Dixon mener at utbyggerbransjen trenger dialog med hverandre og med kommunens planleggere for å stake ut riktig kurs i forhold til å ivareta sosial bærekraft. Bærekraftbegrepet og transformasjon er også diskutert av Bartke m.fl. (2017). Her er det TIMBRE-modellen som utforskes. Modellen er diskutert mer inngående i kapittel 3 i denne litteraturgjennomgangen. Artikkelen tester modellen på flere hundre potensielle
31 transformasjonsprosjekter i Tyskland, Italia og Romania og finner at den er godt tilpasset kompleksiteten i transformasjonsprosjektet. De mener imidlertid at TIMBRE-analyser ville vært mer realistisk dersom den tok hensyn til flere
usikkerhetsmomenter og gjennomførte flere følsomhetsanalyser. Det er først når modellen oppleves som relevant av grunneierne, at den kan gi retning for hva som kan blir framtidige transformasjonsområder.
6.3 Forretningsmessige aspekter ved kommersiell eiendomsutvikling gjennom transformasjon
Svært mange transformasjonsområder verden over ligger nær havner eller elvebredder fordi moderne havnelogistikk har redusert behovet for areal for havnevirksomhet og fordi industri som tidligere var avhengig av å ligge nær vann, og som var grunnlaget for at byen vokste opp rundt fabrikken, er flyttet til
områder der de kan ekspandere. Nærhet til vann verdsettes høyt av boligkjøpere.
Wood og Handley 1999 viser til at dette ikke kommer av seg selv men forutsetter systemer for å rydde/renske og vedlikeholde kvaliteten på vannet (dvs. fravær av forsøpling, unngå stillestående vann, hindre flom osv.) som viktig. De peker også på at myndighetene har en rolle i å sørge for å sette dette på dagsordenen, og at det i seg selv vil øke investeringsvilligheten i slike områder (også dersom
utbygger bidrar til rydding/rensing og vedlikehold). I en oppfølging av Dixon (2007) trekker Dixon (2008) fram at eiendomsutviklerbransjen er avhengig av at kommunene tilrettelegger for smart og forutsigbare håndtering av
transformasjonsområdenes mange negative forhold. Dette omfatter de betydelige usikkerhetene om forurensing og opprensking, tilrettelegging for infrastruktur og andre felles tiltak. Det er viktig å merke seg at diskusjonen ikke tar stilling til økonomiske bidrag fra utbyggerne til opprenskninger. Likevel er det økonomiske en utfordring som utbyggere ikke er gode til å ivareta. Det skyldes ofte at
forurenset grunn berører området som helhet og ikke en utbyggers tomter og byggegrunn. Artikkelen til Heer (2008) handler om mye av det samme og peker på at når byene kappes om å få eiendomsutviklere til å investere i store
utbyggingsprosjekter, må de tilby gode betingelser. Artikkelen peker på at dette utfordrer planlegging ved at planer må kombineres med en rekke andre tiltak.
Dermed får planlegging preg av entreprenørskap like mye som arealmessig avklaring og tilrettelegging.
32