Para conhecer os principais aspectos da discussão atual sobre dados e governos abertos no Brasil, foram entrevistadas as seguintes pessoas, cujos nomes estão acompanhados do órgão ou entidade que representam.
1. Augusto Herrmman, Christian Miranda e Nitai Silva, coordenadores da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos no âmbito da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI do Ministério do Planejamento;
2. Claudio Weber Abramo, diretor-executivo da Transparência Brasil38;
3. Gisele Craveiro, pesquisadora do Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas para o
Acesso à Informação da Universidade de São Paulo – GPOPAI/USP e
representante da sociedade civil na Infraestrutura Nacional de Dados Abertos39; As entrevistas foram realizadas durante os meses de junho e julho de 2013. Os contatos com o diretor-executivo da Transparência Brasil e com os representantes do Ministério do Planejamento ocorreram por e-mail e a conversa com a pesquisadora do GPOPAI/USP foi gravada por telefone.
Fundamentalmente, buscaram-se abordar os mesmo temas com todos os entrevistados, de modo que fosse possível alcançar os principais aspectos da discussão sobre dados e governos abertos, sem deixar, no entanto, de privilegiar o objetivo fundamental deste trabalho. Há, por essa razão, uma ênfase na investigação dos dados abertos governamentais como elemento de influência nos processos de políticas públicas.
Entretanto, as respostas às entrevistas realizadas por email permaneceram mais adstritas ao conteúdo das questões formuladas, ao passo que a entrevista concedida por via telefônica as ultrapassaram e puderam ser enriquecidas com mais elementos de análise. Deve-se salientar que as perguntas foram enviadas previamente a todos os entrevistados.
38 A Transparência Brasil é uma ONG fundada em abril de 2000 e que se dedica ao combate à corrupção,
principalmente por meio do monitoramento de instituições públicas e pela sistematização, análise de conteúdo e disponibilização facilitada de informações sobre a atuação dessas entidades e de seus integrantes. O objetivo central da organização consiste em combater a corrupção por meio da promoção da transparência em relação aos assuntos públicos. (Disponível em http://www.transparencia.org.br/. Acesso em Jul/13). Claudio Weber Abramo é jornalista, bacharel em matemática (USP) e mestre em filosofia da ciência (Unicamp).
39 O GPOPAI/USP dedica-se à “investigação dos efeitos das novas tecnologias para a produção, distribuição
e consumo de bens culturais e educacionais, bem como à investigação de temas relacionados à propriedade intelectual, com ênfase nos seus impactos sobre o acesso à informação, à cultura e ao conhecimento”. (Disponível em http://www.gpopai.usp.br. Acesso em Jul/13). Gisele Craveiro é bacharel em ciência da computação (Universidade Federal de Mato Grosso do Sul), mestre em ciência da computação (Unicamp) e doutorada em engenharia elétrica (USP).
A seguir, expõem-se os relatos de cada entrevistado, de acordo com o tema tratado, intercalados com os comentários e análises que se consideram pertinentes. Por isso, ressalta-se que não se obedece aqui à ordem na qual as narrativas foram apresentadas.
Como foi possível constatar nos capítulos anteriores, nossa Lei de Acesso a Informação Pública constitui um importante instrumento no que se refere às práticas de abertura de dados de governo que têm sido adotadas recentemente no Brasil. Ao serem questionados acerca da influência dessa norma na dinâmica de disponibilização e obtenção de dados públicos, os interlocutores consultados apresentaram diferentes pontos de vista.
Claudio Weber Abramo chama a atenção para uma possível limitação do alcance da norma constitucional que insere o direito de acesso a informação pública entre as garantias fundamentais, uma vez que a Lei de Acesso poderia estimular que informações públicas passassem a ser qualificadas como sigilosas como uma forma de burla ao dever de disponibilização. Em suas palavras:
Creio ser importante observar o seguinte: o Brasil é um dos poucos países do mundo em que o direito de acesso a informação e o dever do Estado de informar são consignados na Constituição. Esse fato levou muitos (a mim mesmo, inicialmente) a considerar que seria desnecessário promulgar uma lei para regulamentar o assunto. O motivo é o seguinte: uma vez que se regulamente um direito constitucional, automaticamente se abrem portas para restrições. Isso aconteceu com a Lei de Acesso ao definir níveis de sigilo para certos documentos. Antes, isso só existia na esfera federal. Uma vez que passou a existir para as esferas estadual e municipal, governos por todo canto (bem como o Tribunal de Contas da União, os legislativos etc.) passaram a definir arbitrariamente sigilos a torto e a direito. De toda maneira, como a Constituição estabelece, no art. 5º inciso 33, que a informação solicitada será prestada "no prazo da lei", o resultado é que, não havendo lei, o prazo praticado era infinito. Esse motivo, junto com a necessidade de haver administração de recursos contra a negativa de órgãos do Estado em fornecer informação, me fizeram, pessoalmente, aderir à noção de que seria necessário haver uma lei regulamentando os tais dispositivos constitucionais.
Já os representantes do Ministério do Planejamento, veem na Lei de Acesso um instrumento que isoladamente já é capaz de promover o estímulo a políticas de transparência segundo os ditames do movimento de dados abertos.
Por existir uma relação forte entre dados abertos e acesso à informação, inclusive pelo descrito no artigo 8º da Lei, o tema dos dados abertos ganhou mais relevância como metodologia para implementar a Lei. Similarmente fazemos uso do disposto na Lei como motivador para iniciativas de dados abertos e transparência ativa.
Nesse mesmo sentido, Gisele Craveiro considera que a Lei de Acesso a Informação Pública pode levar os gestores públicos a transitar da postura reativa ao ativismo no que se refere à publicação de dados e informações públicas.
A Lei de Acesso a Informação é algo bastante importante nesse cenário porque com a obrigação de atender à requisição vinda do cidadão, com a chamada transparência passiva, espera-se que os gestores públicos passem a publicar ativamente cada vez mais aquilo que é solicitado por meio da Lei. Identifica-se, entretanto, um ponto muito evidente no discurso de todos os entrevistados e que diz respeito à discrepância existente entre os entes federados em termos de transparência de dados públicos. Há certa unanimidade com relação ao nível mais avançado em que se encontra o Poder Executivo federal quando comparado ao ponto considerado primário em que se encontram estados e muitos municípios no que se refere a iniciativas afetas ao tema.
A esse respeito, os representantes do Ministério do Planejamento chamam a atenção para as deficiências tecnológicas que acometem as prefeituras.
A realidade da capacidade tecnológica, de forma geral, é bem diferente entre os três níveis de governo. Grande parte das prefeituras ainda carece de infraestrutura básica de informatização. Contudo, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi um grande alavancador para a transparência dos dados financeiros dessas instituições.
Claudio Weber Abramo, por sua vez, destaca a atuação do governo federal e traça uma escala de adoção de práticas de transparência que estaria relacionada ao grau de atividade econômica das localidades.
Nunca imaginei que a simples promulgação da Lei de Acesso levaria a uma instantânea transformação dos órgãos públicos. O que está acontecendo é exatamente o que se previa: a área que avança mais é a do Executivo federal; os estados variam muito (sempre seguindo a ordem do PIB, claro) e os municípios praticamente não caminham.
Gisele Craveiro completa a mesma percepção geral, mas aponta também o problema da formação ou da cultura dos gestores públicos com relação a transparência e dados abertos.
Também notamos uma série de diferenças com relação ao cenário nacional, estadual e municipal. Há, portanto, uma grande heterogeneidade com relação ao tema no país. Existem ainda muitos gestores públicos que até desconhecem o conceito de dados abertos ou que ainda têm uma visão limitada sobre ele e, consequentemente, isso pode afetar a disponibilização de bases de dados públicas para o cidadão. O que existe hoje é um grande esforço para promover a abertura de dados, primeiramente no contexto dos órgãos federais, mas espero – enquanto representante da sociedade civil no Comitê Gestor da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos – que essa iniciativa seja de fato uma política nacional de dados abertos; que não seja somente a infraestrutura federal de dados abertos.
Neste ponto, é relevante destacar a forma como tem se dado o desenvolvimento da dinâmica de conformação da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos - INDA. Para os representantes do Ministério do Planejamento, embora as adesões à iniciativa tenham sido poucas, todas as ações de abertura de dados apoiadas pela SLTI foram exitosas.
À princípio, integram a INDA todos os órgãos que compõem o Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (SISP), num total de 224 órgãos. Além desses, tivemos algumas poucas adesões voluntárias: da DATAPREV (empresa pública de Tecnologia da Informação - TI), da Sea Tecnologia, empresa privada de TI, e de 3 Universidades. A SLTI é o órgão central do SISP, sistema responsável pelo ordenamento em todos os temas relativos à TI na Administração Pública federal. A implementação da política é, de certa forma, voluntária por parte dos órgãos, fazendo com que estes busquem apoio na SLTI no momento que iniciam ações de Dados Abertos. Todas as ações apoiadas pela SLTI foram bem sucedidas.
No entanto, a representante da sociedade civil na INDA, Gisele Craveiro, aponta alguns problemas na forma como tem sido executada a conformação da Infraestrutura. A entrevista com Craveiro permitiu aprofundar temas que durante a pesquisa geraram questionamentos e que de outra forma não puderam ser respondidos, tais como questões de representatividade, legitimidade e alcance da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos. De início, destaca-se a questão da representatividade da iniciativa, que estaria muito centrada no âmbito do governo federal, de modo a provocar dificuldades à sua legitimação enquanto política pública de abrangência nacional.
Na INDA consta um escopo muito focado no Executivo Federal e isso é algo que, inclusive, eu pude questionar como representante da sociedade civil, porque percebemos que tem alguns governos estaduais e municipais que estão avançando na questão de dados abertos, que têm iniciativas interessantes e não vejo sentido em não sermos todos uma comunidade única. Por isso, posso dizer que o “N” da INDA não significa de fato Nacional. Mas sabemos que nesse primeiro momento de consolidação dessa iniciativa, parece que se prefere lidar com o desafio de consolidar essa política no âmbito do Executivo Federal para poder posteriormente abrir para outros níveis de governo e, eventualmente, outros Poderes. Mas está claro que a opção é por primeiro cristalizar essa experiência. Essa é a justificativa, mas não a considero adequada. Eu compreendo que é uma questão estratégica, mas, por outro lado, penso que os instrumentos não podem limitar a atuação, porque estamos falando de uma infraestrutura que não é para o curto prazo, mas que deve transformar-se em algo permanente. Então, os instrumentos que definem hoje a INDA não podem ser limitantes ou focar apenas no Executivo Federal, mesmo que estrategicamente nesse primeiro plano de ação queira-se adotar ações mais voltadas para o governo federal. A IN 4/12 tem algumas limitações e considero que essa questão é uma das principais.
Gisele Craveiro também suscita outros aspectos que considera frágeis na forma como se tem organizado a INDA. Além do aspecto relacionado à abrangência e legitimidade da iniciativa em termos de participação dos entes federados, ela ressalta a questão da representatividade dos outros atores sociais que a compõem.
Mas ainda há muitas outras limitações com relação, inclusive, à questão da representação. Existem representantes de alguns ministérios que foram convidados, mas nunca apareceram, e até este momento existem representantes que não foram indicados. Até hoje não foi indicado o representante da academia. E as representações tanto da sociedade civil quanto da academia, no meu entender, estão subdimensionadas. Isso porque a representação da sociedade civil
está com apenas uma pessoa e sem direito a suplência. O mesmo vale para a academia. Então, esses são alguns pontos que demonstram que a IN 4/12 precisa ser revista.
Craveiro afirma que o Comitê Gestor da INDA decidiu por rever as normas que até o momento têm definido a forma de seu ordenamento e de sua atuação.
Na última reunião nós terminamos de fechar o Regimento do Comitê Gestor da INDA e chegamos à conclusão de que é necessário que esse documento tenha o respaldo da IN 4/12 para efetivamente reger as nossas atividades, porque nós quisemos colocar uma série de coisas no regimento, mas ele era limitado pela Instrução. Então, a próxima tarefa do Comitê Gestor será trabalhar na revisão da própria IN 4/12. E aí espero que essa questão de a INDA apoiar de fato os estados e municípios consiga aparecer mais. Existe da parte do Comitê Gestor, portanto, uma decisão já tomada no sentido de rever a IN 4/12. Agora, é necessário ressaltar que as ações da INDA estão previstas no Plano de Ação e lá não consta nenhuma atividade mais específica em relação a estados e municípios. Mas isso não significa que de alguma forma voluntária os estados e municípios não possam ser apoiados, de acordo com a disponibilidade da equipe da SLTI. Os governos estaduais e municipais não foram formalmente convidados a integrar a INDA, mas o Plano de Ação prevê um Plano de Comunicação, que agora está sendo construído, e com isso espera-se que cada vez mais o tema ganhe visibilidade. Para que se tenha uma ideia, há muitos órgãos federais que a INDA não conhece e que não conhecem a INDA. Então, a ideia é trabalhar no sentido de informar sobre dados abertos, divulgar, convencer, enfim, o Executivo Federal, o que é da alçada do Ministério do Planejamento para depois investir outros níveis. Entendo que estrategicamente neste momento é importante ter uma Infraestrutura forte, que tenha muitos casos de sucesso, que tenha um conhecimento acumulado para depois ganhar escala, mas os instrumentos que existem hoje não podem limitar-se a essa situação, ou seja, a lidar somente com o Executivo Federal; eles têm que ter mais abertura.
Embora se tenha solicitado essa informação à SLTI, não se conseguiu obter as qualificações acadêmicas, profissionais e de cargos e funções dos integrantes do Comitê Gestor da INDA40. Mas, perguntada sobre como via o grupo que compõe o Comitê Gestor, Gisele Craveiro mostrou-se entusiasmada.
Não sei ao certo a qualificação exata dos membros do Comitê Gestor da INDA, mas minha impressão geral é de que está composto por gestores públicos de nível médio, pessoas bastante comprometidas e motivadas e que estão trabalhando de uma forma bastante séria pelo sucesso da Infraestrutura, até com certo envolvimento pessoal, que se nota que transcende o mandato. Vejo muitas pessoas que têm uma motivação pessoal para que a iniciativa realmente se estabeleça como uma Infraestrutura Nacional de Dados Abertos.
Indagados sobre quais seriam as principais dificuldades apresentadas para a implementação das ações de dados abertura, os representantes do Ministério do
40 O seguinte endereço traz apenas os nomes e os órgãos ou entidades que cada membro representa:
Planejamento minimizaram os entraves que poderiam representar questões de ordem técnica e defenderam que a abertura dependeria basicamente de vontade política. Para eles, a Lei de Acesso a Informação Pública não é suficiente; seria necessária uma nova norma para obrigar a divulgação em formato de dados abertos.
Temos percebido que o fator decisivo é a vontade política para a abertura de dados. É a decisão do gestor responsável pelos dados de implementar a política de dados abertos na sua área. Tecnicamente não temos percebido impedimentos críticos. No nível federal podemos dizer que existe uma cultura de disponibilização de dados. Todavia, essa cultura não está totalmente aderente aos princípios dos dados abertos. Principalmente no que diz respeito à catalogação dos dados. Mas o principal ponto crítico ainda é o baixo interesse dos órgãos na implementação de ações de dados abertos. Em parte por ainda não enxergarem os benefícios individuais e coletivos para o governo, em parte por uma falsa crença na dificuldade técnica da abertura de dados. E, principalmente, pela carência de uma diretiva superior de governo que obrigue/incentive os órgãos a implementarem dados abertos, como foi feito em outros países, como os USA e o Reino Unido.
A representante da sociedade civil na INDA parece concordar com parte do diagnóstico feito pelos membros da SLTI, quando tratam da ausência de cultura de dados abertos e da dificuldade decorrente da falta de informação a respeito dos benefícios que essas práticas podem trazer.
Acredito que o movimento de dados abertos governamentais está inserido de um movimento maior pela transparência, algo que não é propriamente novo. Ao menos a questão da transparência orçamentária em portais da web é algo que remonta ao início dos anos 2000, não só no Brasil, mas em vários outros países. Mas o ponto fundamental que temos com a relação de dados abertos está no fato de que existem mais alguns requisitos tecnológicos que permitem a reutilização; então, a verdadeira riqueza dos dados abertos é que promovem o reuso. Portanto, pensando na cultura digital, temos a ideia do remix, ou seja, de poder recombinar os dados e gerar algumas visualizações e conhecimentos novos a partir dessas recombinações. Essa é a grande novidade no cenário e que é recente. Mas o mais importante é que estamos falando de uma mudança cultural muito importante e que não acontece de uma hora para outra. Então, o diagnóstico que fazemos neste momento é de que alguns avanços foram obtidos, mas que podemos ver que existem setores do governo mais ou menos engajados e também mais ou menos resistentes, dependendo do enfoque.
Mas, ao centrar sua análise no aspecto técnico, o diagnóstico de Gisele Craveiro levanta uma questão fundamental e que tem a ver com aspectos muito primários da própria gestão da informação. Em suas palavras:
Com relação ao aspecto técnico, a principal dificuldade para obtenção de dados junto a órgãos públicos está no fato de que muitos órgãos públicos não possuem uma política de gestão da informação. Se considerarmos onde estão os dados, sabemos que podem muitas vezes estar em papel e, ainda, que estejam em formato eletrônico, podem estar em diversos tipos de arquivo e sem organização. E quando se têm dados mais estruturados, que contém alguma documentação,
algum dicionário de dados, ou seja, que facilmente seriam publicáveis em formato aberto, podem entrar em cena outros fatores que dificultem a disponibilização.Vemos hoje em dia, por exemplo, com a própria transparência orçamentária - e no Brasil tem lei para isso desde o ano 2000 - que hoje muitas vezes vamos aos portais da web e os dados orçamentários não estão publicados como deveriam. Ou seja, em lugar de serem os portais da transparência, são os portais da opacidade, porque jogar simplesmente dados na web não gera transparência. Isso tem de ser feito de forma apropriada e quem tem consumido e utilizado esses dados tem percebido essa primeira dificuldade. Então, muitas vezes há uma publicação pela publicação simplesmente, sem respeitar o nível adequado de segregação dos dados. Isso significa que temos muitos dados agregados e que quando buscamos por uma informação específica, torna-se impossível obtê-la. E aí fica impossível ter o controle do dinheiro público no nível mais apurado.
Outro empecilho que a pesquisadora descreve é também emblemático para verificar com ainda mais clareza a dimensão o tamanho do desafio que se impõe para que se efetive no Brasil o direito de acesso a informação pública. Ainda é necessário completar a fase inicial de qualquer política de disponibilização de dados; ainda é preciso inventariar, saber o que existe e em que formato está.
Espero que o Plano de Ação para Implementação da INDA tenha objetivos ambiciosos. Há uma atividade prevista que considero muito interessante e que é a construção de um inventariado de bases. Isso é muito interessante para saber quais são os ativos informacionais do Executivo federal, porque não necessariamente isso é o que está aberto ou o que vá ser aberto, mas a ideia é saber de que dados o Estado é guardião, o que ele armazena, o que ele coleta, o que ela mantém. Vejo isso como um instrumento de suma importância para várias políticas. Assim, torna-se possível priorizar o processo de abertura de um grupo de informações. É possível, então, começar a estabelecer critérios.