As imunidades formais sempre foram consagradas pelas Constituições bra- sileiras. Só não foram previstas pela Emenda n. 1/1969, mas logo foram retomadas com a Emenda 11/1978 à Carta de 1967, bem como pela Emenda 22/1982, pela Carta de 1988 e, por fim, pela Emenda n. 35/2001, que reduziu a imunidade processual, mas ainda a consagra.
A Constituição de 1824
A imunidade material só passou a ser contemplada por meio de um Ato A- dicional, lei n. 16, de 12 de agosto de 1834, artigo 26. O artigo 27 vedava a prisão, exceto por ordem da Casa ou em flagrante delito apenado com a morte. O processo penal, após a pronún- cia, só poderia seguir em frente (art. 28), mediante autorização da Câmara. Vejamos o texto:
Art. 26. Os Membros de cada uma das Camaras são invioláveis pelas opiniões, que
proferirem no exercício das suas funcções.
Art. 27. Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputação, pode ser preso
por Autoridade alguma, salvo por ordem da sua respectiva Camara, menos em fla- grante delicto de pena capital.
Art. 28. Se algum Senador, ou Deputado for pronunciado, o Juiz, suspendendo todo
o ulterior procedimento, dará conta à sua respectiva Camara, a qual decidirá, se o processo deva continuar, e o Membro ser, ou não suspenso no exercício das suas funções.
A Carta de 1891
Previu, de forma mais minuciosa que a anterior, a imunidade material dos deputados e senadores (art. 19) durante o exercício do mandato e disciplinou a garantia de não serem presos nem processados criminalmente desde a diplomação até a próxima eleição, ex- ceto se autorizado pela Câmara ou nas hipóteses de flagrante de crime inafiançável, situação em que o processo-crime era sobrestado antes de ocorrer a pronúncia, sendo então os autos remetidos à Casa, que deliberava sobre a procedência da acusação (art. 20). Verbis:
Art. 19. Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e vo-
tos no exercício do mandato.
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86 CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lôbo. Tôdas as Constituições do Brasil. São Paulo: A-
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Art. 20. Os Deputados e os Senadores, desde que tiverem recebido diploma até à
nova eleição, não poderão ser presos, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Camara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Neste caso, levado o processo até pronuncia exclusive, a autoridade processante remetterá os au- tos à Camara respectiva, para resolver sobre a procedência da accusação, si o accu- sado não optar pelo julgamento immedito.
A Lei de 1934
O capítulo II, secção I, da Constituição de 16/7/1934 estabelecia no artigo 31 a imunidade material e o artigo 32 previa as garantias formais de não processamento (ca-
put) e de não prisão (§ 1°), esta sem licença da Câmara, exceto em flagrante de crime inafian-
çável. Alcançava os deputados, paradoxalmente estendendo-se ao primeiro suplente destes, mas, excluindo os senadores. Vigoravam desde a diplomação até a diplomação da legislatura seguinte.
O art. 32 § 2º exigia vænia prévia da Casa para, em tempo de guerra, serem os deputados incorporados às Forças Armadas:
Art. 31. Os Deputados são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercí-
cio das funcções do mandato.
Art. 32. Os Deputados, desde que tiverem recebido diploma até a expedição dos di-
plomas para a legislatura subseqüente, não poderão ser processados criminalmente, nem presos, sem licença da Camara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Esta immunidade é extensiva ao supplente immediato do Deputado em exercício.
§ 1º – A prisão em flagrante de crime inafiançável será logo communicada ao Presi-
dente da Câmara dos Deputados, com a remessa do auto e dos depoimentos toma- dos, para que ella resolva sobre a sua legitimidade e conveniência, e autorize, ou não, a formação de culpa.
§ 2º – Em tempo de guerra, os Deputados, civis ou militares, incorporados às forças
armadas por licença da Câmara dos Deputados, ficarão sujeitos às leis e obrigações militares.
A Convenção de 1937
Inaugurou o Estado Novo da Era Vargas, era fascista, centralizadora, unitá- ria e autoritária. Seu artigo 42 estabeleceu a imunidade contra as prisões e processos-crime, salvo licença do Legislativo ou na hipótese de flagrante de crime inafiançável.
A imunidade material foi expressamente excluída, ao dispor que os parla- mentares responderiam por suas opiniões e votos na respectiva Casa e que eram responsáveis civil e criminalmente pelas difamações, calúnias, injúrias, ultrajes à moral ou apologia ao crime (art. 43). Este dispositivo era dúbio, pois, embora previsse a responsabilização, esta se- ria julgada perante o parlamento que, por juízo de conveniência e oportunidade, poderia con- denar ou absolver o acusado.
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O parágrafo único do artigo 43 cominava a pena de vacância do cargo do deputado ou membro do Conselho Federal que cometesse manifestação contrária à existência ou independência da Nação ou incitamento à subversão violenta da ordem política ou social, em deliberação por maioria de votos de qualquer das Câmaras.
O Estatuto Fundamental de 1946
Com o fim da Segunda Guerra e a queda de Getúlio Vargas, tornou-se impe- rativo a redação de uma nova Constituição para restabelecer a democracia, a liberdade, a fede- ração (de fato), o bicameralismo e a separação de Poderes (não apenas formal).
Desta forma, seu artigo 44 voltou a prever a imunidade material (inviolabi- lidade pelas palavras, opiniões e votos). Desde a expedição do diploma até o fim da legislatura, os legisladores não podiam ser presos (salvo em flagrante de crime inafiançável) nem ser processados criminalmente sem prévia licença da Casa. Vejamos a intelecção de Alexandre de Moraes (Direito..., 2003, p. 398):
Em 1946, a Constituição brasileira consagrando regras mais democráticas, previa as clássicas prerrogativas parlamentares. Assim, a imunidade material foi prevista no art. 44 e as imunidades formais foram previstas no art. 45, determinando-se que os Deputados e Senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos (art. 44), e que desde a expedição do diploma até a inauguração da legislatura seguinte, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente, sem pré- via licença de sua Câmara. No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos se- rão remetidos, dentro de 48 horas, à Câmara respectiva para que resolva sobre a pri- são e autorize, ou não, a formação de culpa.
A Câmara interessada deveria deliberar sempre pelo voto da maioria de seus mem- bros. A Carta ainda previa que em se tratando de crime comum, se a licença para o processo criminal não estivesse resolvida em 120 (cento e vinte) dias, contados da apresentação do pedido, este seria incluído em ordem do dia, para ser discutido e vo- tado, independentemente de parecer (acrescentado pela EC n. 9, de 22/7/1964).
Em 1964, o Ato Institucional n. 1 concedeu maiores poderes ao Presidente da República, olvidando o Congresso, eis que não se legitimava por meio dele, mas pela via revolucionária, na prática, dando início à Ditadura Militar.
A Carta Política de 1967
Criada em plena Ditadura, disciplinou as imunidades no artigo 34. Previu a imunidade material e a garantia de não prisão (exceto em flagrante de crime inafiançável) e
não processamento sem prévia autorização da Casa. Entretanto, o artigo 151 da Constituição
de 67 cominava a perda dos direitos políticos, pelo prazo de dois a dez anos, a quem viesse
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nalmente ou não – a expressão atentar contra a ordem democrática era por demais aberta e, portanto, sujeita a interpretações extensivas e subjetivas dos julgadores.
O prazo para a Câmara decidir sobre a licença para prisão ou processamento foi reduzido de 120 para 90 dias, após o que o pedido era incluído na ordem do dia e, depois de 15 sessões consecutivas, não deliberado, presumia-se concedida a licença. O voto para tais decisões passou a ser secreto (art. 34, § 3º); assim, mais um mecanismo para relativizar o le- gislativo foi engendrado no art. 34, § 5º: as imunidades formais dos congressistas perderiam eficácia caso, arrolados como testemunha, deixassem de comparecer ao depoimento sem justa causa.
Vale acrescentar que, no ápice da repressão, o Ato Institucional n. 5 entre outras medidas, deu poderes ao Presidente da República para decretar o recesso e a convoca- ção do Congresso Nacional. Em 13 de dezembro de 1968, o Ato Complementar n. 38, respal- dado pelo AI 5, decretou o recesso do parlamento.
A Emenda Constitucional n. 1/1969
Ela foi editada com base no AI n. 16 (art. 3º) e no AI n. 5 (art. 2º, § 1º). Em razão das profundas alterações que trouxe à Constituição de 1967, parte da doutrina a conside- ra uma nova Constituição – no caso, outorgada e reconhecia a imunidade material, mas exclu- ía essa proteção na hipótese de crime contra a honra (art. 32), o que a reduzia a mera formali- dade.
Quanto à imunidade formal, manteve a prerrogativa de não prisão (salvo em flagrante de crime inafiançável), desde a diplomação até o término da legislatura (§ 1º do art. 32). No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos deveriam ser remetidos dentro de 48 horas à Câmara respectiva, para que resolvesse sobre a prisão e autorizasse ou não a formação da culpa.
Quanto aos processos criminais (crimes comuns), estes poderiam ser sobres- tados pela Casa em votação por maioria absoluta (§ 3º). Mas se a Câmara respectiva não se pronunciasse sobre o pedido dentro de 40 dias a contar de seu recebimento, ter-se-ia como concedida a licença. Vale citar a lição de Alexandre de Moraes (Direito..., 2003, p. 399):
A Constituição anterior, porém, excetuava das imunidades os crimes contra a Segu- rança Nacional, para os quais o processo independia de licença da respectiva Câma- ra, podendo o Procurador-Geral da República, recebida a denúncia e analisando a gravidade do delito, requerer a suspensão do exercício do mandato parlamentar, até a decisão final de sua representação pelo Supremo Tribunal Federal (EC n. 1, de 17/10/1969).
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Criou-se a prerrogativa de foro dos Congressistas perante a Corte Suprema (§ 4º). Mas o parágrafo 7º impunha a perda da imunidade processual, caso o legislador fosse arrolado como testemunha e deixasse sem justa causa de atender ao convite judicial.
Estas garantias formais, porém, eram mera formalidade no sentido da inefi- cácia, já que o Presidente tinha o poder de cassar mandatos – e efetivamente o fez, em 1977, além de ter fechado o Congresso por 15 dias (ALENCAR et al., 1981, p. 317).
A Emenda Constitucional n. 11, de 1° de janeiro de 1979, ampliou a invio- labilidade material, que só foi excepcionada aos crimes contra a segurança nacional: os depu- tados e senadores poderiam excepcionalmente ser responsabilizados no caso desse tipo de crime.
A Emenda 22/1982 eliminou a exceção para os crimes impróprios contra a segurança nacional, mas retrocedeu ao passar a excluir os crimes contra a honra. Reacionária, alterou, também, o sistema das imunidades formais, pelo que tomamos emprestado a lição de Alexandre de Moraes (Direito..., 2003, p. 404):
[...] Em virtude disto, a EC n. 22, de julho de 1982, alterou o conteúdo das chamadas imunidades parlamentares, determinando que desde a expedição do diploma até a inauguração da legislatura seguinte, os Membros do Congresso Nacional não pode- riam ser presos, salvo flagrante de crime inafiançável, tendo sido extinta a licença da Casa respectiva como condição de prosseguibilidade da ação penal contra congres- sista, de maneira que, oferecida a denúncia ou a queixa, seu recebimento não estava mais condicionado à licença da Câmara ou do Senado para eventual continuação do processo criminal [...].
A Constituição de 1988 em seu artigo 53, alterada pela Emenda 35/2001, dispõe a respeito das imunidades parlamentares no Brasil de hoje e passarão a ser estudadas, a seguir.
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