Para o reconhecimento da permanência do ocupante em terras públicas federais passíveis de regularização, devem ser observados alguns requisitos, a partir dos quais será averiguada a regularização ou não da ocupação, no transcorrer do procedimento administrativo instaurado.
No que se refere aos sujeitos, a lei exige no art. 5º que o ocupante e seu cônjuge ou companheiro tenha: I - prática de cultura efetiva; II - exerça ocupação e exploração direta, mansa e pacífica ou por seus descendentes, anterior a 01.12.2004; III - seja brasileiro nato ou naturalizado; IV - não seja proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional; V - não tenha sido beneficiário pelo programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo INCRA; VI - tenha a sua principal atividade econômica advinda da exploração do imóvel; VII - não exerça cargo ou emprego público e; VIII - não seja pessoa jurídica57.
57 O art. 7º da Lei 11.952, de 2009, que foi vetado, previa a possibilidade de beneficiar o ocupante com a
exploração indireta (atividade econômica exercida no imóvel rural por prepostos ou assalariados), bem como a pessoa jurídica. Ambos poderiam participar do processo licitatório, para promover a regularização, tendo
Esses requisitos devem estar em consonância com os critérios objetivos, que dizem respeito ao bem imóvel. Para aqueles que ocupam imóveis de até um módulo fiscal a alienação ou a concessão de direito real de uso pode ocorrer de forma gratuita, dispensada a licitação (BRASIL. Lei 11.952/2009, Art. 11). A concessão de direito real de uso se refere às áreas que abranjam parte ou totalidade de terrenos de marinha, terrenos marginais ou reservados, seus acrescidos ou outras áreas insuscetíveis de alienação. Se ultrapassar um módulo fiscal, mas limitada a quinze módulos fiscais ou mil e quinhentos hectares, é dispensada a licitação, contudo, a alienação ou concessão de direito real de uso será feita de forma onerosa (BRASIL. Lei 11.952/2009, Art. 12).
A avaliação do imóvel terá como base o valor mínimo estabelecido em planilha referencial de preços, sobre a qual incidirão índices que considerem os critérios de ancianidade da ocupação, especificidades de cada região em que se situar a respectiva ocupação e dimensão da área, conforme o regulamento. Ao valor do imóvel para alienação serão acrescidos os custos relativos à execução dos serviços topográficos, se executados pelo Poder Público, salvo para as áreas que não excedam a quatro módulos fiscais, já que estas não se submetem ao pagamento de tais despesas (BRASIL. Lei 11.952/2009, § 1º e 2º do Art. 12).
Para as áreas que ultrapassem esse limite de mil e quinhentos hectares, o ocupante poderá optar pela titulação parcial do imóvel de até quinze módulos fiscais e limitado a mil e quinhentos hectares, observada a fração mínima de parcelamento. Neste caso, a opção pela titulação será condicionada a desocupação da área excedente, ficando abrangido pela regra de dispensa de licitação e autorização legislativa, desde que seja para pessoas físicas (BRASIL. Lei 11.952/2009, Art. 14, que inseriu o § 2º-A no art. 17 da Lei 8.666/1993).
As áreas acima de mil e quinhentos hectares não estão abrangidas pela Lei 11.952/2009, porém, poderão ser regularizadas, mediante o procedimento licitatório, na modalidade concorrência, sendo exigida autorização legislativa para os órgãos da Administração Pública (BRASIL. Lei 8.666/1993, Art. 17, I). Caso a área seja acima de dois mil e quinhentos hectares, temos o controle legislativo do Congresso Nacional, que deverá autorizar a concessão ou a venda, nos termos do § 1º do art. 188 da Constituição Federal de 1988.
garantido o direito de preferência. Assim dispunha tal dispositivo: “Art. 7º Mediante processo licitatório que assegure ao ocupante direito de preferência, far-se-á a regularização em área de até 15 (quinze) módulos e não superior a 1.500 ha (mil e quinhentos hectares), com ocupação mansa e pacífica, anterior a 1º de dezembro de 2004, efetivada por: I - pessoa natural que exerça exploração indireta da área ou que seja proprietária de imóvel rural em qualquer parte do território nacional, respeitado o disposto nos incisos I, III e V do caput do art. 5º II - pessoa jurídica constituída sob as leis brasileiras, anteriormente à data referida no caput deste artigo, que tenha sede e administração no País, respeitado o disposto nos incisos II e III do caput do art. 5ºdesta Lei” (BRASIL, 2009).
Para a regularização onerosa, o valor do imóvel poderá ser pago em prestações amortizáveis em até vinte anos, com carência de até três anos (BRASIL. Lei 11.952/2009, Art. 17), isto é, somente iniciará o pagamento após o terceiro ano da data da regularização. A lei prevê, ainda, a concessão de desconto de até 20% (vinte por cento), no caso de pagamento à vista (BRASIL. Lei 11.952/2009, § 2º do art. 17). No Quadro 3 sistematizamos os critérios objetivos para a regularização, de acordo com a dimensão do imóvel rural, forma de regularização, procedimento licitatório ou dispensa de licitação e forma de pagamento.
Quadro 3 – Critérios objetivos para a regularização da ocupação de terras da União na Amazônia Legal
DIMENSÃO DA ÁREA FORMA DE REGULARIZAÇÃO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO PAGAMENTO Até 1 Módulo Fiscal. Alienação e a concessão de direito real de uso (no caso de terrenos de marinha, área marginal e terrenos reservados).
Dispensa de licitação. Gratuito
Acima de 1 Módulo Fiscal até
15 Módulos
Fiscais (Limitada a 1.500 hectares)
Alienação e a concessão de direito real de uso (no caso de terrenos de marinha, área marginal e terrenos reservados)
Dispensa de licitação e de
Autorização Legislativa Onerosa
Acima de 15 Módulos Fiscais e 1.500 hectares, limitada a 2.500 hectares. a) Alienação e concessão de direito real de uso para as áreas de até 15 Módulos Fiscais, condicionada a desocupação da área excedente; b) Alienação ou concessão não abrangida pela Lei 11.952/2009, que compreende área acima de 15 Módulos Fiscais.
a) Dispensa de licitação se optar por regularizar até 15 módulos fiscais (ou 1.500 ha). b) Se optar pela área total deverá participar de licitação, na modalidade concorrência, devendo a Administração Pública direta, autárquica ou fundacional obter autorização legislativa, além da avaliação prévia.
Onerosa
Acima de 2.500 hectares
Alienação ou concessão Autorização do Congresso
Nacional Onerosa
Fonte: Autora, 2011.
Quanto aos imóveis que compreendem áreas de até quatro módulos fiscais (pequena propriedade rural), os requisitos para a regularização serão averiguados mediante ato declaratório do ocupante, com dispensa de vistoria prévia no imóvel, salvo se o ocupante tiver sido autuado por infrações ambientais ou por ter trabalhadores em condições análogas à condição de escravo ou, ainda, ser constatada situação de conflito.
averiguar situações importantes, como a situação de conflito ou possíveis fraudes. Para a Procuradoria Geral da República, na ADI nº 4.269/2009, a falta de vistoria é problemática por diversas razões: I - impedirá o Poder Público verificar situações de conflitos; II - estimulará a fraude, com expedição de títulos a pessoas que não ocupem diretamente a área, o que viola o princípio constitucional da razoabilidade, em sua faceta de proibição eficiente, que se materializa, no caso, diante da constatação de que, ao dispensar a vistoria para a regularização de terras na Amazônia Legal o legislador expôs bens jurídicos da máxima importância, sem uma razão suficientemente que justificasse essa opção.
De fato, este é um problema da lei. Sabemos que os dados obtidos na vistoria são importantes para análise e pareceres no procedimento administrativo de regularização, sobretudo em regiões marcadas pelos conflitos fundiários, como é o caso da Amazônia. Por isso, sua ausência não se justifica, nem pela eficiência administrativa ou mesmo pela utilização de outros meios para a obtenção da informação quanto à ocupação: através do Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM) ou do Sistema Nacional do Cadastro Rural - SNCR. Com efeito, não podemos desconsiderar que o artigo 5º do Decreto 6.992/2009 prevê os casos de realização de vistoria, reduzindo parcialmente a possibilidade de se titular áreas de terras sem sua realização.
Por outro lado, verificamos que a legislação federal deu ênfase à permanência na terra, privilegiando a cultura efetiva e exploração direta. Esses elementos podem ser encontrados na detenção agrária, assegurando preferência ao ocupante para ser regularizado.