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As primeiras manifestações de caráter social para a tributação da propriedade imobiliária aparecem na Carta Constitucional de 1934, que, conforme lembra Leonetti (1998, p.23), “teve vida curta, ceifada pelo advento da Constituição de 1937, mediante a qual Getulio Vargas implantou o Estado Novo”.

A necessidade do cumprimento da função social da propriedade volta ao texto constitucional na Carta de 1946, que no dizer de Leonetti (1998, p.23), “fora redigida sob os ventos da redemocratização, que se seguiu ao final da Segunda Grande Guerra”13.

Aliomar Baleeiro (s/d, p.2) dissertando sobre a Constituinte e a Constituição Federal de 1946, assevera:

Na elaboração do projeto da Constituição Federal de 1946 prevaleceu uma tendência restauradora das linhas de 1981 com as inovações aproveitáveis de 1934 concernentes às disposições de proteção aos trabalhadores, à ordem econômica, à educação, à família, etc. Essa característica é explicada pela composição da Comissão do Projeto.

Segundo Baleeiro (s/d, p.2), a “Grande Comissão”, como foi chamada a Constituinte de 1946, era constituída, em sua grande maioria, por modestos proprietários de imóveis. Na Grande Comissão, formada por 37 componentes, preponderavam homens de profissões liberais das classes médias, podendo se deduzir disso o espírito conservador da maioria deles.

Sobre a composição da Comissão Constituinte de 1946, esclarece Aliomar Baleeiro:

Juntaram-se ali 31 juristas, vários dos quais eram professores universitários, 2 médicos, 2 sacerdotes (1 dos quais protestantes), 1 militar e apenas 2 não tinham curso superior. (1 deles, Café Filho, veio a exercer a Presidência da República em 1954). (...) Em mais de 4/5 eram modestos proprietários de imóveis. Um era havido como rico. Alguns já haviam sofrido prisão por motivos políticos. No seio de toda a Constituinte, havia, talvez, duas dúzias de milionários, mas estes, pouco pesaram nas deliberações, que partiam em geral, de representantes das classes médias. A predominância, portanto, era de conservadores com tendências liberais e que faziam concessões ao proletariado, desejosos de soluções evolutivas ou por meios democráticos para a luta de classes (BALEEIRO, s/d, 2)

13 _{Os constituintes de 1946 partiam do princípio filosófico kantiano de que o Estado não é fim em si} mesmo mas meio para o fim. Este fim é sempre o homem. O Estado deveria fazer convergir seus esforços, precipuamente para elevar social, física, moral e intelectualmente o homem (BALEEIRO, s/d, p. 5)

Alguns dispositivos da Constituição de 1946 evidenciam isso, a exemplo da norma contida no art. 147 segundo a qual “O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social.” A lei poderá, com observância do art. 141 § 16, (desapropriação) promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos.

No período que antecedeu o CTN, na legislação dos Municípios também percebia-se uma tendência a incentivar a utilização do imóvel para fins residenciais. Tanto que o STF decidiu, à unanimidade, que “não é inconstitucional a lei local que concedeu redução de 50% do imposto predial ao proprietário que utiliza o imóvel para sua residência”. (Representação n° 646, GB, 18/11/65, Pleno, rel. Hahnemann, R.T.J., 35/501; Súmula n° 539).

Com o transcorrer dos anos, essa tendência se fortaleceu tendo alcançado na atual Constituição Federal a sistematização de normas para assegurar que o imóvel cumpra a sua função social pela sua efetiva utilização desde que esta seja compatível com o Plano Diretor do município. A tributação da propriedade que até então tinha como principal característica a função fiscal, passa assim a ter uma nova finalidade: a função social.

Pode-se afirmar que o IPTU é importante por duas razões. A primeira por se constituir numa importante fonte de receita para financiar as despesas do Governo Municipal provenientes da realização de obras públicas, prestação de serviços nas áreas da educação, saúde, saneamento básico, e tantas outras que são requeridas pela população. Apesar da sua ineficiente exploração como receita, o IPTU é a segunda maior fonte de recursos próprios dos Municípios brasileiros. Se eficientemente administrado, o IPTU pode gerar uma receita estável e suficiente capaz de garantir o equilíbrio financeiro das Prefeituras Municipais.

Além da sua importância como fonte de financiamento das ações dos Governos Municipais, o IPTU destaca-se como importante instrumento de promoção da política social do Estado. A Constituição Federal de 1988 permitiu o emprego do IPTU como instrumento de política urbana para promover o uso racional da terra gerando benefícios sociais à população. Essa permissibilidade está consignada em diversos dispositivos da Carta constitucional, constituindo verdadeiros princípios fundamentais.

A Constituição Federal, quando trata dos direitos e garantias fundamentais, garante o direito de propriedade (art. 5º, XXII) com a ressalva de que esta atenderá

a sua Função Social. Denota-se que ao lado da sua finalidade fiscal, o IPTU possui outra função de caráter ainda mais relevante vinculado à finalidades estrafiscais. Vale dizer, seus objetivos não são somente arrecadatórios, mas, também prestam- se a obrigar o proprietário a dar uma função social ao imóvel.

O tema é bem esclarecido por Aliomar Baleeiro quando assevera:

Costuma-se denominar de extrafiscal aquele tributo que não almeja, prioritariamente, prover o Estado dos meios financeiros adequados a seu custeio, mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo com a sua Função Social ou a intervir em dados conjunturais (injetando ou absorvendo a moeda em circulação) ou estruturais da economia (BALLEIRO, 2001, p.233-234).

A função social da propriedade é portanto um princípio constitucional que deve ser observado não somente pelos Municípios mas também pelos proprietários dos imóveis, no interesse da coletividade. Este princípio constitucional é explicado por Eros Roberto Grau, nos seguintes termos:

O princípio da função social da propriedade impõe ao proprietário (...) o dever de exercê-lo em benefício de outrem e não, apenas, de não exercer em prejuízo de outrem. Isso significa que a função social da propriedade atua como fonte de imposição de comportamentos positivos – prestação de fazer, portando , e não, meramente, de não fazer – ao detentor do poder que deflui da propriedade...

Em razão disso pontualizo é que justamente a sua função justifica e legitima essa propriedade (GRAU, 1990 apud BALEEIRO, 2001, p.235).

O jurista lembra que a Constituição garante o direito de propriedade desde que esta atenda a sua função social. O art. 182, § 2° estabelece que a propriedade cumpre a sua função social quando atende as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor. O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes e se constitui no instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182, § 1°). Por sua vez, o § 4° do art. 182, autoriza o Município a adotar

medidas severas em relação às propriedades que não estão cumprindo a sua função social.14

A Constituição estabelece, assim, os critérios que devem nortear o legislador para ajustar a propriedade imobiliária à política adequada ao pleno exercício da sua função social. O IPTU é instrumento de aplicação desta política pela possibilidade da utilização de alíquotas progressivas na determinação quantitativa do imposto. Os critérios para a aplicação das alíquotas progressivas, são definidos no próprio texto constitucional: a progressividade no tempo (art. 182, § 4°, inciso II) e a progressividade em razão do valor do imóvel (art. 156, § 1°, inciso I). Além da progressividade, estabelece a Constituição Federal (art. 156, § 1°, inciso II), que a alíquota do imposto também pode ser diferente de acordo com a localização e o uso do imóvel.

Os critérios para a aplicação da progressividade no tempo estão definidos na Lei Federal n° 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da

Constituição Federal, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana. Esta Lei, denominada Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes para a execução da política urbana, mediante o ordenamento do desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Na forma desta Lei, são instrumentos de promoção da política urbana, dentre outros, os institutos tributários e financeiros e os institutos jurídicos e políticos.

14

Art. 182. (...)

§ 4° É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e juros legais.

Nesse contexto, o IPTU é utilizado como instrumento de promoção da política urbana, para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, segundo as disposições dos arts. 5° e 7°, da referida lei15_.

No que se refere à progressividade no tempo, o fundamento da sua aplicação está no princípio da função social da propriedade que assegura o direito de propriedade desde que esta cumpra a sua função social. Ou seja, a Constituição Federal ao mesmo tempo em que garante o direito de propriedade, exige que ela esteja voltada para o atendimento de uma função social. Deste modo, pelo texto constitucional, o proprietário do imóvel passou a sofrer limitações relativas ao seu uso. O imóvel cumpre sua função social quando adequadamente utilizado para os fins a que se destina: produção, habitação, comércio, indústria, prestação de serviços, ou seja, deve ser utilizado para atender às necessidades da população. Quando o imóvel não cumprir sua finalidade social, cabe ao Poder Público adotar medidas no sentido de desestimular tal comportamento por meio de uma tributação progressiva.

Com esses esclarecimentos fica evidenciado que o IPTU é um instrumento de extrafiscalidade. Este imposto pode ser utilizado não somente para fins meramente fiscais, arrecadatórios, mas também, para fins ordinatórios. A alíquota do IPTU pode variar de acordo com o índice de aproveitamento do terreno, a destinação ou uso do imóvel e a sua localização. Esta progressividade, em quaisquer dessas hipóteses, é de natureza extrafiscal e decorre do princípio da função social da propriedade o qual, segundo Elizabeth Nazar Carrazza, não se confunde com a que alude o art. 182, § 4°, da Constituição Federal:

15

Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subtilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. ...

Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º.

§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

O que em verdade se pretende demonstrar é que a progressividade de natureza extrafiscal, de que ora se trata, tem finalidade meramente ordinatória, visando a aplicação do princípio supra mencionado, à luz do disposto no § 2°, do art. 182, da CF. Objetiva a adequação do uso da propriedade urbana aos interesses locais, delimitados expressamente no Plano Diretor. Do comportamento inadequado do contribuinte não decorre uma sanção, mas, apenas, um agravamento de alíquota, que não pode ser progressivo no tempo. Diferentemente, portanto, daquela (progressiva no tempo, prevista no § 4°, ao art. 182), não objetiva levar o contribuinte à prática, compulsória, de um determinado comportamento (CARRAZZA, 2001, p.97).

A progressividade no tempo vem sendo aplicada no Município de Porto Alegre com a finalidade de regular o cumprimento da função social da propriedade. A legislação municipal (LC n° 312/93 e 333/94), estimula o desenvolvimento de certas áreas estabelecendo prazos para a edificação ou parcelamento compulsórios compatibilização do uso dos imóveis com o Plano Diretor do Município, sob pena de aplicação da progressividade de alíquotas no tempo. Até a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), a constitucionalidade da lei municipal vinha sendo questionada nos tribunais. Entretanto, outras vantagens derivadas da experiência assegurou o sucesso da iniciativa que vem sendo utilizada também em diversos outros Municípios.

Com efeito, pode-se afirmar que é lícita e legítima a progressividade do IPTU, nos termos da lei municipal, de modo a garantir o atendimento da função social da propriedade.

Impende considerar que a progressividade das alíquotas tributárias pode ser de natureza fiscal ou extrafiscal, segundo o ensinamento de Geraldo Ataliba.

A progressividade fiscal é aquela inerente ao próprio tributo, inserido dentro de uma sistema carregado de preocupação social, como é o nosso. A progressividade extrafiscal tem em vista a promoção de diversos valores constitucionalmente consagrados (dentre os quais, os de cunho social são mais relevantes (ATALIBA, 1991, p.54).

A progressividade fiscal tem seu fundamento no princípio da capacidade contributiva, segundo o qual quem, em termos econômicos, tem muito, pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem tem pouco. Em outras palavras, quem tem maior riqueza deve, em termos proporcionais pagar, mais imposto do que quem tem menor riqueza. No caso do IPTU, a capacidade contributiva do contribuinte se revela no valor da propriedade, ou seja, na base de cálculo do

imposto. Para Ataliba (1991, p.54), “quanto maior a base, mais intensa a alíquota. Quer dizer: “quanto mais significativa a riqueza tributada, tanto maior a carga tributária.”

A Constituição Federal ao estabelecer no art. 156, § 1°, inciso I, que o IPTU poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel, cuidou para assegurar a justiça fiscal em respeito ao princípio da capacidade contributiva, de forma a assegurar a igualdade tributária. Defendendo a necessidade da aplicação de alíquotas proporcionais à capacidade contributiva do contribuinte, salienta Elizabeth Carrazza:

Por outro lado, não há falar em proporcionalidade quando se cobra uma alíquota única de todos os contribuintes, uma vez que, nesta hipótese o mais pobre acabará por pagar mais tributo que o mais rico, apesar de em termos absolutamente numéricos tal não ocorrer. Até porque, “a proporcionalidade é princípio neutro que não objetiva atenuar as grandes disparidades econômicas advindas dos fatos” (CARRAZZA, 2001, p.57).

Por progressividade entende-se a majoração da alíquota, à medida que cresce o valor da matéria tributável. Em uma iniciativa pioneira, o Município de Florianópolis vem aplicando desde 1989, a progressividade do IPTU pela diferenciação de alíquotas com base na área construída e na utilização do imóvel. Assim enquanto os terrenos com construção pagam o imposto com uma alíquota de 0,5%, os não construídos, sofrem a aplicação de alíquotas que variam entre 2,0 e 4,0%. No caso das construções, as alíquotas são diferenciadas em relação ao uso, e progressivas em relação à área construída. No caso, os imóveis utilizados para fins residências sofrem alíquotas proporcionalmente menores que os destinados ao uso não residencial. Os imóveis com áreas construídas menores, pagam o imposto com alíquotas inferiores. A alíquota do imposto vai aumentando por faixa de área construída. Ao estabelecer esse critério para a determinação das alíquotas do imposto, o Município pretendeu considerar dois princípios constitucionais tributários: o da capacidade contributiva e da justiça social. A capacidade contributiva se revela no valor da propriedade – quanto maior a área construída, maior o valor do imóvel; e no incentivo a destinação dos imóveis para fins residenciais.