Tilrettelegging for gods

O tema do financiamento da educação não é algo recente nem restrito ao Brasil. A compreensão do financiamento público da educação está vinculada à ideia de gratuidade da instrução para a população em geral ou parte dela e à forma como cada país/estado decide garantir a instrução pública à sua população. De acordo com Monlevade (2014, p. 313), essa noção nos remete a todos os “países que após a Revolução Francesa adotaram” o conceito ou a defesa da instrução pública como um direito do cidadão e um dever do Estado.

Apesar desse recorte histórico e temporal, é possível encontrar escolas gratuitas antes desse período. Segundo Monlevade (2014a, p. 313), desde 1550, já havia escolas gratuitas no Brasil Colônia. Tratavam-se dos colégios da Companhia de Jesus. Os padres jesuítas recebiam verbas da coroa portuguesa para organizar e manter as escolas jesuíticas na Colônia. De acordo com Saviani (2014a), até 1563, as condições em que viviam e atuavam os jesuítas eram precárias; a partir de 1564, o pagamento dos jesuítas passou a ser feito pelo plano da redizima, “que destinava dez por cento de todos os impostos arrecadados da Colônia brasileira à manutenção dos colégios jesuíticos” (SAVIANI, 2014, p. 31). Monlevade (2014a) acrescenta que, além da redizima devida à igreja, a expansão das escolas gratuitas do Brasil deveu-se, também, à receita de atividades agropastoris das fazendas dos educadores jesuítas. Contudo, é muito importante lembrar que essas escolas eram restritas aos funcionários do Estado e aos próprios jesuítas15.

Após a expulsão dos religiosos jesuítas em 1759, ocorreram as reformas pombalinas que instituíram as aulas régias que passaram a ser mantidas por um tributo “cobrado pelas câmaras municipais por ocasião do abate de bovinos, produção de vinho, vinagres e aguardente” (MONLEVADE, 2014b, p. 323). Saviani ressalta que “as dificuldades com a cobrança desse tributo na Colônia não permitiu a adequada manutenção do ensino”.

(SAVIANI, 2014, p. 31-32).

Monlevade (2014), ao se referir ao “subsídio literário”, destacou:

Adaptado ao modo elitista de sua oferta: de cada rês abatida nos açougues e de cada destilação de aguardente de cana, um arretel e uma canada, respectivamente eram destinados ao pagamento de professores e outras despesas miúdas da educação gratuita. Assim, moldou-se um padrão: o salário dos professores e a abertura de novas escolas eram funções proporcionais a arrecadação esse tributo, essencialmente conservador. Bastava uma Câmara Municipal relaxar na cobrança dos

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Os jesuítas estiveram presentes na implantação das escolas primárias, secundárias e superiores até 1759, quando foram expulsos de Portugal e das Colônias. Ver Monlevade, 2014, p.313.

subsídios seus pouquíssimos professores viam arrochados seus “honorários” e a população era privada da abertura de novas aulas régias primárias ou secundárias. Essa contenção financeira ou indisponibilidade de recursos era compatível com a estrutura rural, a população e a economia e nas cidades forçava o aparecimento de escolas privadas pagas, como vemos no Ateneu de Raul Pompéia, e de uma invasão de escolas religiosas, católicas e protestantes durante o século XIX (MONLEVADE, 2014, p.13-14)

Em 1824, quando o imperador Dom Pedro I outorgou a 1ª Constituição16 brasileira, garantiu, em seu art. 179, a educação primária e gratuita para todos os cidadãos e, no art. 250, a instalação de escolas primárias, ginásios e universidades. Já em 1827, foi aprovada uma lei das escolas de primeiras letras que estabeleceu no artigo primeiro que deveria existir uma escola de primeiras letras em todas as vilas e lugares populosos. Mas, como declara Saviani, “esse objetivo não se efetivou” (SAVIANI, 2014, p. 32), pois o Governo Central do Império não previu nenhum dispositivo de captação e destinação de recursos para custear as despesas, como a construção de escolas, aquisição de equipamento, pagamento dos professores e gastos com manutenção. Não por acaso nossa história revelou que tais disposições não foram cumpridas, sobretudo, no que tange ao termo “para todos”.

Com o Ato Adicional de 183417, o Governo Central do Império passou a se responsabilizar pelo ensino no Município da Corte e, sobretudo, pelo Ensino Superior e ao mesmo tempo descentralizou para as Províncias a função de fundar escolas, legislar, organizar e manter a educação primária e média. As províncias também adquiriram competências para “fixação e fiscalização das despesas e sobre arrecadação de impostos, desde que não prejudicassem os impostos do governo” (MARTINS, 2013, p. 49). Segundo Martins (2010), essa conquista dos liberais ante os absolutistas e conservadores é frequentemente apontada nos estudos em educação como uma medida com consequências negativas.

Para Monlevade (2014a; 2014b), as províncias passaram a ter um meio poderoso para efetivar a instrução, por exemplo, a cobrança de um tributo sobre o comércio interno, que a cada dia se fazia mais intenso. Mas, para Saviani, o Poder Central se desresponsabilizou do ensino público para a população. Ocorreu “uma desobrigação do Estado Nacional em cuidar do ensino” (2014a, p. 32). As províncias não estavam equipadas financeiramente nem tecnicamente para promover a difusão do ensino. Na verdade, o ensino primário ficou condicionado às inúmeras mudanças políticas da época e dos recursos disponíveis. Já a Educação Superior, responsabilidade do governo Central, passou a se configurar claramente

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A Constituição do Brasil Imperial faz referência à educação primária gratuita, aos colégios e às universidades e à criação de estabelecimentos, porém esses objetivos não foram alcançados. Nesse período, priorizou-se o ensino superior. Uma minoria via na escolaridade um meio de ocupar escola de Direito era uma grande possibilidade. Já o ensino primário permaneceu abandonado e restrito a poucos.

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como um ensino para poucos e de prestígio social para uma minoria dirigente. Para Martins (2013), isso não se deve simplesmente ao Ato Adicional, mas à vontade política dos governantes. Martins destaca as diversas interpretações do Ato Adicional. Uns responsabilizam o Ato pelo atraso na educação brasileira e, sobretudo, em relação à limitação do papel do governo central com a educação básica nas Províncias; já outros discordam dessa ideia. O Governo Central reservou para si os melhores impostos e não colaborou com as províncias. Ao mesmo passo que criou o Ato Adicional, logo criou a Lei de interpretação que restringia a autonomia das províncias.

Segundo Monlevade (2014), nesse período, nasceram milhares de escolas primárias em cada capital e, nas províncias, um liceu secundário. Logo depois surgiram os cursos normais para a formação de professores. Desse modo, no final do império, havia uma quantidade razoável de escolas, instituições públicas educacionais. “Essa rede recebia entre 10% a 20% de impostos de cada província” (ALMEIDA (1989) apud MONLEVADE (2014a; 2014b). Já nas escolas da corte, os professores, financiados por verbas do governo Imperial, recebiam os melhores salários. Esse processo, também, teria estimulado e facilitado o crescimento da rede de escolas privadas e confessionais, que eram financiadas da seguinte forma: os ricos e remediados pagavam mensalidades e os pobres contribuíam com o que podiam desde sua produção agropastoril até o trabalho dos próprios alunos18. Com a República, essas instituições se ampliaram, especialmente, no ensino secundário.

Segundo Saviani (2014):

Durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Império, entre 1840 e 1888, a média anual dos recursos financeiros investidos em educação foi de 1,80% do orçamento do governo imperial, destinando-se para a instrução primária e secundária, a média de 0,47% (CHAIA, 1965, p. 129-131). Era, pois um investimento irrisório, como constatou Rui Barbosa em 1882: “O Estado, no Brasil, consagra apenas 1,99% do orçamento geral, enquanto as despesas militares nos devoraram 20,86%” (idem, p. 103) (SAVIANI, 2014, 32).

Sem investimento adequado e suficiente, e, sobretudo, sem prioridade política, o que se viu até recentemente no país foi uma escola para poucos, tardia, seletiva e profundamente desigual. Por essas razões, dentre outras, o Brasil começou o século XX com 70% da população (um número de 12.939.753 brasileiros para uma população de 17.388.434) de analfabetos. A expansão da escolaridade se deu aos poucos e no decurso de século XX e teve

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“Os poucos cursos superiores da corte, Bahia, Olinda e São Paulo eram financiados pelo Governo Central do Império por meio de verbas orçamentárias oriundas sobre o imposto sobre exportação, o sucedâneo do velho quinto da coroa Dom Pedro I e Dom Pedro II, diante da escassez de receita foram obrigados a negar a abertura de dezenas de faculdades gratuitas e encerraram o império sem uma universidade pública, o que se constituía uma vergonha nacional. Entretanto, não faltavam instituições europeias para formar os talentos das elites dos canaviais nordestinos e dos terreiros de café do sudeste” (MONLEVADE, 2014, p.314).

certo aceleramento de acordo com movimento e ritmo do processo de industrialização do país. O que se viu historicamente foi um duplo processo de exclusão: do acesso à escola e da permanência nela, uma vez que poucos conseguiam concluir os estudos (MOLL, 2014), bem como uma estagnação do ensino. Entre os anos de 1900 e 1920, a taxa de analfabetismo se manteve em 65%, sendo que o número absoluto aumentou de 6.348.869, em 1900, para 11.401.715, em 192019.

É importante destacar que a Constituição Republicana de 189120 representa um retrocesso no que se refere ao direito à educação, uma vez que é retirada a ideia de obrigatoriedade do Estado com o fornecimento da educação primária que estava presente na Constituição de 182421. É retirada a ideia de obrigatoriedade da educação e de responsabilidade por parte do Estado. A educação escolar passou a ser um serviço e uma responsabilidade primeira da família. Tal aspecto se revela como um golpe por parte da elite conservadora, de intelectuais e de políticos brasileiros, da passagem da monarquia para a república, em relação a grande massa da população, camadas populares pobres e sem condições mínimas para prover seu ensino. Revela também a afirmação de um projeto de classe que responsabiliza a maior parte da população pobre e “recém” liberta da escravatura pela sua educação, quando sabiam das reais condições e impossibilidades de fazê-la. Assim o que se viu, no início do período republicano, foi que a educação brasileira, praticamente, não foi capaz de alterar a participação popular na vida política, social e econômica, muito menos melhorou a qualidade de vida das pessoas. Aquele período histórico foi marcado por turbulências econômicas e políticas que afetaram diretamente a educação, por isso, é possível verificar que a atividade educacional escolar avançava ou retrocedia, sempre acompanhando o movimento e regime político vigente no país.

A educação no Brasil começou a ser pensada como uma questão importante, como um tema setorial, como um problema de direito e papel do Estado, a partir da década de 1920. O

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Entretanto, só na década de 1990 é que o Brasil „universaliza‟ o ensino fundamental, pois, até esse momento, o Brasil permanecia com um problema - ou crime - de falta de acesso ao ensino fundamental para as camadas populares do país. Mas é somente nos anos 2000 que começa a promover a ampliação, de fato, da obrigatoriedade; primeiro com a instituição do ensino fundamental de 9 anos, 2005 e 2006, e segundo, a partir de 2009, com a EC/59. Mas é bom lembrar que esse processo não se deu com planejamento correto, o que promoveu uma sedimentação das desigualdades. Para confirmar isso, essas camadas nem bem entraram „num sistema de educação regular‟ e já fazem teste para provar que são incapazes de responder pelo que nunca receberam.

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Período marcado por muitos conflitos entre os grupos de interesses do grupo dominante e a união entre líderes de camada média e do setor cafeeiro. Discutiam-se problemas, como a escravidão, a vida política partidária, o papel da religião e dos militares. Essa Constituição afirma vários princípios do liberalismo, apesar de dar pouca atenção aos mesmos.

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A gratuidade para educação primária aparece um ano antes, em 1890, no art. 62º do Decreto de nº 510/1890, durante o governo provisório. Na Primeira República, a educação não era considerada uma necessidade “nem pelos governantes, nem pela população, porque a estrutura socioeconômica fundada na monocultura e na grande propriedade reforçava o caráter elitista e aristocrático da escola brasileira. Após a Primeira Guerra mundial, esta estrutura começou a sofrer alterações significativas: do ponto de vista social, assiste-se à crescente demanda por escolarização ligada à organização e à industrialização. Nos anos trinta vemos a mudança no sistema político e educacional” (SUANO,1987, p. 171).

marco desse processo foi a criação da Associação Brasileira de Educação (ABE) em 1924, que passou a defender a ideia de um planejamento nacional, a necessidade de políticas nacionais de educação e de recursos para assegurar a educação. A ABE atuou diretamente na formulação da Constituição Federal de 193422. Essas ideias foram difundidas amplamente pelos Pioneiros da Educação, no Manifesto da Escola Nova de 1932, e ganharam espaço na Constituição Federal de 1934 (AZEVEDO, 2004b; CURY, 2005; 2007; MARTINS, 2010, 2013; 2011). É importante destacar que a proposta de vinculação de recursos para educação começou a ser discutida na década de 1920, na Conferência Internacional de Ensino, momento em que a educação começa a ter espaço no âmbito das discussões nacionais e ganha o status de política pública.

A CF de 193423, no Título da Família, da Educação e da Cultura, dispôs, em seu art. 149, sobre a educação como direito de todos e, nos 150 e 151, sobre a competência da União, dos Estados e do Distrito Federal. No art. 156, aparece a vinculação constitucional de percentuais advindos de tributos para assegurar o ensino e, no 157, também dispõe sobre a criação de fundos públicos para a educação24. A defesa constitucional de financiamento destaca-se como elemento fundamental para assegurar o direito à educação25.

É importante enfatizar como, em 1932, os Pioneiros da Educação já reconheciam e afirmavam que não era possível concretizar autonomia econômica do país “a não ser pela instituição de um fundo especial ou escolar constituído de patrimônio, impostos e rendas próprias que fosse administrado e aplicado exclusivamente na obra educacional pelos órgãos de ensino incumbidos de sua direção”26. Sobre esse aspecto, os Pioneiros e, particularmente, Anísio Teixeira iniciaram, no Brasil, a defesa da educação gratuita, democrática, laica e para todos (bandeira levantada e defendida desde o século XVIII pela sociedade burguesa liberal da Revolução Francesa). Iniciam também uma defesa de que essa mesma educação deveria ser assegurada pelo poder público mediante a constituição de fundos27.

Esses aspectos são importantes para reforçar a tese de que o reconhecimento do direito à educação gratuita para todos se faz mediante, necessariamente, a presença de recursos

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De acordo com Martins (2013), essa CF foi influenciada pela Constituição Social da República de Weimar que substituiu o Império alemão após a derrota na 1ª guerra mundial.

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Uma carta liberal no sentido dos princípios político e estrutural. Ela traz muito das discussões realizadas no país a partir dos anos 20, do Movimento da Escola Nova, que defendia a educação para todos como meio para propiciar a igualdade de oportunidade, bem como o progresso para o país.

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Fundos já haviam sido dotados no Rio de Janeiro e na Bahia por Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira, respectivamente. Este último foi a principal referência sobre o financiamento da educação no período, tendo inclusive construído critérios para a definição do gasto por aluno. Ver Martins, 2013.

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Vale ressaltar a importância do art. 13 na Constituição Federal de 1934, que instituiu impostos no âmbito municipal. 26

Nesse período, o Brasil vivia uma economia, ainda, predominantemente, agrária exportadora, com sérios problemas econômicos e políticos, com alto índice de analfabetismos e com a necessidade de focalizar na industrialização do país. 27

Após o Manifesto, ano após ano, Anísio Teixeira irá defender e detalhar a ideia do Fundo público para a educação. Ver Lima, 2006.

públicos a partir da interferência e da responsabilidade. A política pública de financiamento para educação brasileira tem como pano de fundo a defesa e a garantia da educação pública, gratuita para todos, assegurado pelo Estado a partir de recursos advindos de impostos. É no movimento do reconhecimento do direito à educação e, portanto, de sua gratuidade que surge e se amplia a necessidade e investimento em recursos financeiros em educação.

Apesar do avanço materializado na CF/34, a vinculação constitucional de recursos para a educação básica pública foi retirada de alguns textos constitucionais e legais no decurso da história da educação brasileira, particularmente, todas as vezes em que o país viveu regimes autoritários, ditatoriais, como ocorreu entre 193728 a 1945 e entre 196429 a 1985. (DAVIES, 2004; 2008; LIMA, 2006; MARTINS, 2010; MONLEVADE, 2006; OLIVEIRA, 2007; PINTO, 2007; SANTOS, 2012). Ver Tabela 02.

Tabela 02 - Vinculação de recursos para a Educação nas Constituições Federais

(1934-1988)

Vinculação constitucional de recursos para Educação

União Estados Municípios

Constituição Federal de 1934 10% 20% 10%

Constituição Federal de 1937 - - -

Constituição Federal de 1946 12% 20% 20%

Constituição Federal de 1967 - - -

Emenda Constitucional EC 1/1969 - - 20%

Emenda Constitucional EC/Calmon 13% 25% 25%

Constituição Federal de 1988 18% 25% 25%

Fonte: Elaborado pelo autor com base em (SUANO, 1987); Oliveira (2007); Pinto (2007) e Daveis (2008). (2014)

Apesar de o financiamento do direito à educação sofrer contínuas interrupções na vinculação constitucional a partir do Estado Novo com a Constituição Outorgada de 1937, como mostrado na Tabela 02, desde a década de 1920, houve um movimento contínuo de luta em direção a elevação dos recursos públicos para educação no Brasil. Da mesma forma, ocorreu uma elevação das despesas com o ensino em todo país, como também a disputa pelo fundo público que se destinava à educação.

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A Constituição dá pouca atenção à educação, no item da Educação e da Cultura, declara a liberdade, a iniciativa privada para o ensino e, no art. 129, dispôs como dever do Estado o ensino vocacional e profissional para as classes menos favorecidas.

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Após 1964, a vinculação constitucional de recursos para educação só vai aparecer novamente em 1983, com a Emenda Constitucional do Senador Calmon e, na Constituição de 1988, que defini os percentuais de18% da União e 25% para os Estados, Municípios e para o Distrito Federal (DAVIES, 2004; 2008; MARTNS, 2011; MONLEVADE 2006; OLIVEIRA, 2007; PINTO, 2007; SANTOS, 2012).

A proposta de criação dos fundos públicos, por exemplo, volta a ser debatida com o ministro Capanema, em 194230, pelo Decreto-lei nº 4.958, de 14 novembro de 1942, que instituiu o Fundo Nacional de Ensino Primário. Já em 1943, o Decreto-lei nº 5.293, em março desse mesmo ano, ratifica esse fundo e o convênio nacional de ensino primário. Os municípios deveriam se comprometer a “aplicar 15% da receita proveniente de seus impostos na manutenção e aperfeiçoamento do seu sistema escolar primário em 1944” (MARTINS, 2013, p.79)31.

De 1947 até 1985, o Brasil viveu uma pequena aceleração de matrículas em todas as etapas da educação, mas as receitas de tributos orçadas para a educação não acompanharam esse crescimento. Nesse contexto, os professores foram “incentivados” a ampliar suas jornadas e até a acumular cargos e premiações. A classe média, que antes matriculava seus filhos em escolas públicas seletivas, passou a preferir os estabelecimentos privados, deixando as escolas públicas “democráticas” para a prole das famílias de classes populares. O subfinanciamento da educação fez da escola uma fábrica de excluídos; de pessoas com escolaridade e conhecimento incompatíveis com o grau de desenvolvimento econômico e tecnológico do país (MONLEVADE, 2014, p. 79). Isso para aqueles que tiveram acesso à escola, porque para um grande contingente da população a escola fora apenas um sonho.

A CF de 1946 foi promulgada no que chamaríamos de regime liberal democrático, logo após a ditadura de Vargas. Nessa Constituição, ficou disposto que o ensino deveria ser ministrado tanto pelos poderes públicos quanto pela iniciativa particular. Essa Carta não fez menção ao financiamento do setor privado, mas destacou a necessidade de apoio do poder público a instituições privadas, como as igrejas. No art. 178, inciso II, por exemplo, apareceu a ideia de obrigação das empresas com mais de 100 funcionários em manter o ensino primário para seus funcionários e seus filhos. Esse artigo só foi operacionalizado em 1964, pela Lei nº 4.440, que criou o Salário Educação (SE). Vale ressaltar que a ideia de um salário educação já estava presente na Constituição Federal de 1934, mas foi esquecido com a CF de 1937.

O SE é uma contribuição social cobrada às empresas vinculadas à Previdência Social e tem como objetivo financiar programas, projetos e ações direcionadas à educação básica pública. Instituída em 1964, atualmente está prevista no art. 212 da Constituição Federal de 1988, regulamentada pelas leis nº 9.424/96 e 9.766/98, pelo Decreto nº 6003/2006, e pela Lei nº 11.457 de 2007. O cálculo é feito com base na alíquota de 2,5% cobrados sobre o valor

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Desde 1953, Capanema já havia proposto a I Conferência Nacional de Educação que foi ocorrer em 1941, onde trazia no bojo das discussões o tema dos fundos para a educação. Discutiram-se o federalismo e o papel da União de cooperação técnica e financeira. Ver Martins, 2013, p. 75-80.

total das remunerações creditadas pelas empresas a cada mês, mas, no momento de sua criação, o valor estipulado era de 1,4%. Os recursos dessa contribuição não são considerados para o cálculo dos 25% da receita de impostos vinculados no art. 212 da CF/88 para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) (SANTOS, 2015, p79).

Segundo Santos (2012; 2015), até 2006, os recursos do SE eram aplicados somente no EF e dois terços do valor arrecadado retornavam para cada estado onde foram coletados e um

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