4. Utenfor arbeidsstyrken
4.1. Til sammen 70 prosent i arbeidsstyrken og i utdanning
A experiência brasileira com a taxação das transações financeiras pode ser analisada a partir do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) e a Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF). Ambos os tributos incidem sobre as movimentações financeiras, no entanto os seus objetivos são distintos. O intuito da criação do IOF foi o auxílio a politica monetária, sendo este imposto incidente sobre um conjunto de operações financeiras, incluindo aquelas operações realizadas por investidores estrangeiros. Quanto à CPMF, esta constitu-se de um tributo instituído com o intuito arrecadatório.
O IOF surgiu na reforma tributária elaborada em 1966, criado sob o regime militar, concebido enquanto um instrumento auxiliar das politicas monetárias e cambial na perseguição de objetivos macroeconômicos estabelecidos pelo governo federal, trata-se de um tributo extrafiscal ou regulatório, em que o objetivo principal não é aumentar as receitas tributárias (CAGNIN E FREITAS, 2015).
O caráter regulatório do IOF está expresso no Código Tributário48 e o poder
executivo pode nas condições e nos limites estabelecidos por lei, alterar as alíquotas ou a base de cálculo do imposto, afim de ajusta-lo conforme as necessidades da politica monetária vigente. As receitas provenientes do IOF eram destinadas ao Banco Central do Brasil para que o Banco Central efetuasse intervenções no mercado de câmbio e de títulos e no provimento de liquidez (TORRES et al, 2003).
Em 1981 o Banco Central perdeu a exclusividade sobre a receita do IOF, e metade da parcela da receita proveniente a tributação do IOF passou a integrar o Fundo Nacional do Desenvolvimento (FND). A partir da constituição de 1988 a destinação dos recursos do IOF passaram a ser recursos ordinário do Tesouro Nacional, sem vinculação especifica. Esses recursos estão a disposição do Tesouro para a execução do orçamento.
A base tributária do IOF foi progressivamente sendo ampliado à medida que houve o desenvolvimento do mercado financeiro no Brasil. Em 1966, conforme descreve Cagnin e Freitas (2015) a base de incidência do imposto era apenas sobre
as operações de crédito e seguro realizada pelas instituições financeiras e segurados. A partir de 1980, com um novo decreto, a base do imposto foi ampliada e passou a incluir operações de câmbio, transações com títulos e valores mobiliários, seguros de vida, de bens e valores, empréstimos de qualquer natureza, abertura de crédito e descontos de títulos. A constituição de 1988 ampliou a base e incluiu operações com a compra e venda de ouro, quando este fosse definido como um ativo financeiro. Atualmente, o conjunto das operações financeiras que estão especificadas na legislação agregam operações de crédito, títulos e valores imobiliários, seguro, câmbio e ouro-ativo financeiro. A partir da Medida Provisória
número 539 de julho de 201149, as operações com derivativos passaram a fazer
parte da base de cálculo do tributo.
As alíquotas de IOF incidentes sobre cada uma dessas operações tem valores máximos definidos e o governo federal manipula as alíquotas do imposto sobre as diferentes operações financeiras, com o intuito de se produzir os efeitos
buscados pela política econômica50. Na Tabela 8 é possível visualizar os valores de
arrecadação do IOF sendo que no ano de 2010 este valor chegou a R$23,8 bilhões de reais, sendo 59% deste valor proveniente de operações de crédito, 25,3% pelas operações cambiais e 15,6% do restante de operações (CAGNIN E FREITAS,2015).
49 A Medida Provisória no 539 foi convertida na Lei no 12.543, aprovada pelo Congresso e sancionada pela
presidente da República em 8 de dezembro de 2011.
50 A FTT (Financial Transaction Tax) em debate na Europa apresenta divergências em relação ao IOF
adotado no Brasil. A proposta europeia , conforme apresentada neste trabalho, tem intuito arrecadatório enquanto a IOF tem um intuito regulatório.
Tabela 8 – Receitas administradas pela Secretária da Receita Federal Arrecadação do IOF e CPMF – Em R$ milhões
Fonte: Ministério da Fazenda – Receita Federal apud (CAGNIN E FREITAS, 2015).
A CPMF foi criada, diferentemente do IOF, com um objetivo arrecadatório, de maneira a constituir uma base sólida para o financiamento do Ministério da Saúde. O processo de redemocratização do país na década de 1980, que culminou na Constituição de 1988, foi acompanhado da construção de um consenso a respeito da universalização do acesso à saúde no Brasil, sendo concretizado com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS). Não se garantiu, em contrapartida, fontes de financiamento para o sistema. Além de recursos orçamentários das três esferas de governo, a Constituição previa apenas a vinculação da receita de contribuições de empregados e empregadores à Seguridade Social. Ao não vincular contribuições específicas aos ramos da Seguridade, como a saúde, a Constituição reforçava o caráter indivisível dos diferentes componentes da proteção social (previdência,
CPMF – em R$ milhões (deflacion
Anos IOF Arrecadação (A) CPMF Arrecadação (B) 1994 9.787,7 - 1995 7.897,1 - 1996 6.041,6 - 1997 7.491,4 13.675,6 1998 6.791,1 15.570,5 1999 8.921,1 14.552,5 2000 5.342,8 24.853,4 2001 5.733,9 27.504,3 2002 5.932,2 30.037,0 2003 5.722,0 29.628,9 2004 6.335,8 31.878,3 2005 6.883,1 32.998,2 2006 7.336,8 34.681,2 2007 8.237,5 38.356,5 2008 20.116,0 - 2009 18.143,9 - 2010 23.878,3 -saúde, assistência social). Na primeira metade dos anos 1990, ficaria clara a vulnerabilidade financeira à qual as ações do Ministério da Saúde estavam sujeitas, criando as condições políticas necessárias à instituição da CPMF em 1996 (MENDES, 2012).
Frente à crise de financiamento da saúde, foi criado em julho de 1993 o Imposto Provisório sobre a Movimentação Financeira (IPMF), antecessor da CPMF, pela Emenda Constitucional no 3. Esse imposto vigorou apenas em 1994, foi extinto por ser considerado inconstitucional, uma vez que apenas as contribuições, e não os impostos, podem ser vinculadas a um tipo específico de gasto. Duas medidas do governo federal agravaram ainda mais a situação.
Nessas condições, ganharam força as pressões em defesa da resolução do problema de financiamento da saúde, o que viabilizou a reinstituição da antiga IPMF, agora sob a forma de uma contribuição, a CPMF, em outubro de 1996. A alíquota que havia sido de 0,25% durante a vigência da IPMF, foi reduzida para 0,2% com a criação da CPMF, incidindo sobre qualquer operação liquidada ou lançamento realizado, pelas instituições financeiras, que representem circulação escritural ou física de moeda, e de que resulte ou não transferência da titularidade dos mesmos valores, créditos e direitos. O baixo patamar das alíquotas buscava impedir uma diminuição no número de transações financeiras (CAGNIN E FREITAS, 2015).
Tabela 09 – Destino dos recursos arrecadados pela CPMF (em %) – 1997 a 2007.
Nota(1): Saldo no Caixa do Tesouro – Recurso desvinculado por meio da DRU e que não retornaram para as políticas de saúde, previdência social. Inclui também recursos autorizados pelo Orçamento, mas não executados.
Fonte: Ministério da Fazenda – Secretária da Receita Federal e Tesouro Nacional apud (HICHMANN & SALVADOR, 2007) e (FREITAS & CAGNIN, 2015).
Mesmo que o principal argumento de defesa à instituição da CPMF em 1996 tivesse sido de fato a necessidade de financiamento do Ministério da Saúde, parte dos recursos arrecadados pela contribuição nunca foram integralmente direcionados a saúde, vide Tabela 09. Não obstante da incorporação de novos objetivos - como complementar as fontes de financiamento da previdência social, e integrar o fundo de combate à pobreza, o Ministério da Saúde esteve sujeito ao contingenciamento
dos recursos arrecadados pela CPMF desde o princípio51.
Diferentemente do IOF, o objetivo da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) foi, desde sua criação, arrecadatório. Entre 2001 e 2007, contudo, um novo papel lhe foi concedido, fazendo do cruzamento de informações sobre as declarações de renda com a arrecadação da CPMF um instrumento eficaz de combate à sonegação fiscal e à “lavagem de dinheiro”. A
51 Para maiores detalhamentos sobre o contingenciamento dos Recursos do ministério da saúde, veja
seção: 2.4.O subfinanciamento do Sistema Único de Saúde sob uma era de políticas restritivas, CAP II do presente trabalho.
Tabela 2. Destino dos recursos arrecadados pela CPMF (em %) – 1997 a 2007
Arrecadação (R$ milhões, valor corrente) Saúde Previdência Social Fundo de combate e erradicação da pobreza Saldo no caixa do Tesouro (1) 1997 6.909,4 74,9% 0,0% 0,0% 25,1% 1998 8.118,1 80,0% 0,0% 0,0% 20,0% 1999 7.955,9 53,8% 43,3% 0,0% 3,0% 2000 14.544,6 47,3% 33,5% 0,0% 19,2% 2001 17.197,0 41,5% 21,3% 21,1% 16,2% 2002 20.367,6 50,1% 13,1% 21,1% 15,8% 2003 23.047,2 40,8% 21,2% 21,1% 17,0% 2004 26.432,8 39,5% 20,1% 21,1% 19,4% 2005 29.241,1 36,9% 20,3% 21,1% 21,8% 2006 32.018,1 40,2% 21,1% 21,1% 17,7% 2007 36.700,7 41,5% 20,6% 21,1% 16,8%
consolidação dessa prática de fiscalização no período de vigência da CPMF garantiu sua permanência mesmo após a extinção da contribuição no final de 2007. Ao contrário do que supunham seus críticos, durante a vigência da sua maior alíquota (0,38%), a CPMF não causou nem desintermediação financeira nem fuga de capitais.
A FTT (Financial Transaction Tax) em debate na Europa apresenta divergências em relação ao IOF adotado no Brasil. A proposta europeia, conforme apresentada neste trabalho, tem intuito arrecadatório. Enquanto o IOF tem um intuito regulatório. A proposta Europeia da FTT tem alíquotas fixas e determinadas, prevê que haja uma incidência de tributo entre ambos os agentes compradores e vendedores. E preocupa-se em taxar as transações sobretudo que estejam distantes da economia “real”. Diferentemente do IOF, que grande parcela de sua arrecadação esta ligado às operações de crédito.
O Quadro 1 compara as diferentes propostas de imposto sobre as movimentações financeiras quanto ao seu caráter regulatório ou arrecadatório, a alíquota e a base de cálculo. Dentre estes, no Brasil destaca-se o projeto de lei
elaborado pela Deputada Federal Jandira Feghali 52 , em que propõe a
implementação da Contribuição Social sobre Grandes Fortunas (CSGF). A base de cálculo da contribuição é o montante total de bens e direitos que compõe o patrimônio do contribuinte e de seus dependentes, excluídos os valores correspondentes a dívidas e ônus (incidentes sobre os bens e direitos integrantes a este patrimônio). A alíquota proposta varia de 0,40% a 2,10%, sendo incidente para aqueles que detêm patrimônio líquido declarado acima de R$ 4 milhões de reais, e a alíquota incidirá de maneira progressiva, sendo que aqueles detentores de patrimônio líquido acima de R$ 150 milhões de reais deverão ser tributados pela alíquota máxima de 2,10%. O recursos provenientes da CSGF serão, conforme proposta do projeto de lei, destinados ao Fundo Nacional de Saúde. As estimativas de arrecadação baseados em dados da Secretaria da Receita Federal é de R$ 14 bilhões de reais.
52 Projeto de Lei Complementar PLP10/2015. Disponivel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=946045 Acesso em 22 de junho de 2015.
Quadro 1 – Síntese de impostos sobre as movimentações financeiras
De acordo com o balanço emitido pela Bolsa de Mercadorias e Futuro53 e da Bovespa o balanço da negociação dos investidores estrangeiros na BM&FBOVESPA foi positivo em R$20,34 bilhões, resultado de vendas no valor de R$915,54 bilhões e de compra de ações de R$ 935,88 bilhões. Uma movimentação significativa que no entanto não faz parte da base de cálculo do IOF. Os investidores estrangeiros de acordo com a legislação vigente estão isentos de recolher IOF, isto se deve ao interesse da politica monetária em atrair recursos externos. O que comprova, conforme foi apresentado nesta seção o caráter regulatório deste tributo.
Em suma, o recorrente subfinanciamento do SUS deve ser tratado como um problema crônico que só será solucionado quando novas fontes de recursos forem destinadas a saúde pública. Dito isto, é importante trazermos para o debate do subfinanciamento a implementação da FTT em detrimento do IOF, por exemplo. Conforme exposto no presente capítulo o IOF detêm de caráter regulatório e não objetiva angariar recursos para o fundo público, excluindo da sua base volumosos recursos na movimentação financeira. E destaque-se a importância de se aprofundar em projetos de lei como a proposta da Contribuição Social das Grandes Fortunas, que desde a sua elaboração já se compromete em transferir os recursos angariados para o Fundo Nacional de Saúde.
53 Balanço BM&FBovespa (2014) disponível em: http://www.bmfbovespa.com.br/pt-‐
Considerações Finais
Desde sua criação pela Constituição de 1988, ate o ano de 2014, o Sistema Único de Saúde (SUS) vem sofrendo por um crônico processo de subfinanciamento. E é esta inquietação, quanto ao motivo pelo qual o SUS tem passado por um crônico processo de impasses no financiamento que este trabalho se originou. Destarte, para entender-se a problemática do financiamento da saúde pública brasileira desde a sua origem é necessário entender a correlação de forças que engendra o sistema capitalista na sua fase atual contemporânea de dominância do capital financeiro.
A análise do presente trabalho, no primeiro capitulo, resgatou a dinâmica da acumulação do Capital sob a luz da ótica Marxista. Para Marx (1988) o capitalismo é dinâmico e deve ser analisado pelo seu movimento. De forma, que Marx analisa os fenômenos e processos que darão forma ao capitalismo. A lei do valor, é conceito chave para se entender o processo de valorização do capital e ao mesmo tempo seu paradoxo maior, foi dado destaque neste primeiro capitulo a importância da lei da tendência declinante da taxa de lucro.
O capital fictício constitui um desdobramento do capital portador de juros, uma forma metamorfoseada do capital portador de juros que busca sua incessante reprodução sem que passe pela esfera real da economia. Com base nesta transformação do capital portador de juros para sua forma mais fictícia, buscou-se entender na historia recente do capitalismo o movimento que levou esta forma “fictícia” de capital ao centro do capitalismo, o capital fictício enquanto protagonista hegemônico do capitalismo contemporâneo. E como posto por Carcanholo e Nakatani (1999) essa busca incessante por valorização do capital fictício se constitui sem contrapartida na produção de mais-valia, e funciona de forma especulativa e parasitária.
As crises que permeiam o capitalismo são condição necessária para um melhor entendimento aos impasses no financiamento da saúde pública brasileira, sobretudo a sua mais recente crise, iniciada em 2007. Acrescentou-se à análise algumas vertentes que analisaram tamanha crise que trouxe impactos a níveis globais. Partimos da análise marxista verificando os impactos da tendência
declinante da taxa de juros, e da visão keynesiana em que a crise é fruto da instabilidade financeira. Neste cenário de crise, no mundo e no Brasil, e o Estado vem sofrendo diminuições.
A crise do capitalismo mundial em curso desde os anos de 1970, marcada pela queda tendencial das taxa de lucro, levou o capital a disputar cada vez mais os recursos do fundo público. Duas características passam a marcar o campo dos direitos e serviços sociais: um progressivo aumento da privatização na saúde, na educação, na previdência e etc., que significaram uma ampliação do espaço para investimentos lucrativos do capital; e um também progressivo subfinanciamento das políticas sociais públicas, reduzindo a aplicação do fundo público em seus orçamentos. Com isso, o fundo público passou a ser direcionado para políticas que beneficiam o capital como o pagamento da dívida pública, cujos títulos estão na mão do grande capital como bancos e fundos de pensão.
Diante deste quadro, resgatou-se por meio de um breve panorama histórico o processo de hiperinflação brasileiro até a adoção das politicas econômicas de estabilização de preços. As politicas de estabilização de preços surgiram sobretudo no processo de transformação do capitalismo, e por isso resgata-las para se entender os impasses do movimento do subfinanciamento da saúde brasileira. Visto a criação do Plano Real e a adoção das politicas restritivas, entende-se melhor os motivos pelos quais as politicas sociais foram deixadas fora da agenda de prioridades do Estado.
A Política Econômica adotada no Brasil sob o regime de metas de inflação é pautada no tripé macroeconômico (superávit primário, câmbio flutuante e uma politica monetária restritiva com alta taxas de juros). O financiamento do Sistema Único de Saúde vem sofrendo o peso de tais políticas, sobretudo quando parcela do orçamento da seguridade social é transferida para financiar o pagamento do serviço da dívida pública brasileira. O fundo público brasileiro é hoje composto majoritariamente da renda dos trabalhadores, devido à regressividade do nosso sistema tributário, os gastos sociais estão cada vez mais direcionados a políticas para o capital, e não para os trabalhadores. Como tratou-se de elucidar neste trabalho, os conflitos entre a instituição de uma politica universal de saúde em contrapartida ao interesse de se manter uma agenda de politica econômica em que
o alcance da estabilidade de preços, se tornou o único objetivo a ser alcançado. Mostrou que os constrangimentos ao financiamento da saúde se tornaram mais amplos, o mecanismo da DRU que tinha como origem ser algo transitório acabou se tornando algo permanente, e está em vigência desde 1995, sendo que em dezembro de 2011 por meio de uma emenda constitucional a vigência da DRU foi prorrogada até 2015. O SUS sofre uma perda enorme de recursos por meio da DRU, e desta forma obriga que os estados e municípios apliquem mais recursos, para melhorar os problemas de financiamento desse sistema. No entanto, desde 2008, até o período atual, no ano de 2014, o crescimento de recursos tem sido fortemente impactado pela crise atual do capitalismo, o que reduz as receitas extras que os estados e municípios poderiam destinar.
No capitalismo contemporâneo, sob a dominância do capital financeiro há um enorme interesse de apropriação do fundo público visando o continuo processo de valorização do capital financeiro. E é por meio da dívida pública que o capital portador de juros se apropria de grande parcela da receita pública.
Posto a hegemonia do capital fictício no centro do capitalismo financeiro e a sua mais recente crise, buscou-se entender o atual debate acerca do imposto sobre a movimentação financeira que está sendo discutido na Europa. O debate teve início a partir de uma necessidade de recursos iminente que os países europeus precisam para lidar com os enormes déficits públicos que a Europa mantém. Por isto, analisamos a arquitetura da união monetária europeia, calcada conforme descrito por Lapavitsas (2012). Para este autor, a arquitetura por trás do Tratado de Maastricht é erguida sob a ideologia política neoliberal, que preza a liberação da circulação dos fluxos de capital (alinhada à desregulamentação do mercado de
capitais)54, na disciplina orçamentaria, e sobretudo junto a um aumento da
flexibilidade no mercado de trabalho.
A mais recente crise do capital teve consequências devastadoras para alguns países da Europa, particularmente aqueles com elevados níveis de dívida pré- existente ao ano de 2007 e déficits acumulados, e para estes países há dificuldades em sustentar o nível de despesa pública que mantinham. A incapacidade de obter
54 Para maiores detalhamentos das políticas de desregulamentação – descompartimentalização –
crédito acessível, ou para gerar receita através dos impostos deixou alguns países com pouca opção a não ser cortar gastos públicos. Dentro da zona euro, a incapacidade nacional para formar política monetária independente também limita as opções políticas para combater a crise. Para a Grécia, Irlanda e Portugal, pacotes de resgate da Comissão Europeia, Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Central Europeu têm submetido estes países a reformas do setor público como condicionalidade para o recebimento dos recursos, retirando a autonomia nacional em algumas áreas da política pública.
A recente crise financeira internacional gerou pressões econômicas para que haja uma redução de gastos nos sistemas nacionais de saúde, e gerou oportunidades para países mais conservadores ampliarem as suas medidas restritivas, intensificando a privatização e reduzindo o papel do Estado. Como tem feito a Inglaterra, o National Health System tem passado por uma enorme reforma estrutural, em que há uma tendência à privatização de hospitais públicos, contratação de mão de obra terceirizada, prestação de serviços por empresas terceirizadas. Na Inglaterra, todos os hospitais públicos devem se transformar em Foundation Trust com maior autonomia e possibilidade de captação de recursos privados (POLLOCK, 2005).
A Espanha fortemente impactada pelo aumento do déficit público tem adotado medidas de austeridade e cortes no sistema de saúde, excluindo gastos com pessoal, aumentando os co-pagamentos e restringindo acesso ao sistema de saúde. Mesmo diante das necessidade de novos recursos na Europa frente à desconstrução de seus sistemas de proteção, trouxemos para o centro da pesquisa o debate europeu para a implementação de uma taxa geral nas transações financeiras. O objetivo foi o de destacar este debate e demonstrar que diante dos fatos que tem marcado a dinâmica do capitalismo contemporâneo, em que o fundo