A função legislativa, muito embora seja também exercida, tradicionalmente, pelo Poder Executivo, é identificada, instintivamente, como uma tarefa do Parlamento. Curioso notar é que, mesmo tendo aquele Poder exercido a função legislativa com muito mais desenvoltura no período contemporâneo, este ainda é consagrado, ao menos oficialmente, como o locus apto para a produção da lei; razão porque ainda é identificado como órgão máximo do Poder Legislativo.
Como já salientado no tratamento da evolução histórica dos Parlamentos, a função legislativa advém de uma sensível mudança no procedimento dos trabalhos da instituição ocorrida no século XV. Esta mudança, por sua vez, é um desdobramento histórico da aquisição do poder de tributação dos Parlamentos, cujas raízes remotas remontam ao final do século XIII.
A partir do século XV, instituiu-se o direito dos parlamentares de apresentarem projetos de lei ao rei, e não mais meras petições. Este teria como atribuição aprovar ou não a medida legislativa. E mais, caso o projeto de lei tivesse aprovação da maioria parlamentar, dispensava- se, até mesmo, a sanção do soberano. Tal método legislativo iniciou-se restritivamente à matéria tributária, mas foi ampliado a conteúdos dos mais diversos ao longo dos tempos, sedimentando a função legislativa dos Parlamentos. Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 19) trata da matéria com propriedade, ressaltando a fundamentação teórica do liberalismo e da teoria da separação dos poderes para consolidar a autonomia legislativa do Parlamento:
Com efeito, a elaboração da lei, pelo Parlamento, retrata uma conquista do século XV, quando aproximadamente em 1462, as Câmaras britânicas passaram a adotar Bills, restando dispensada a provação do monarca, desde que houvesse a aquiescência da maioria parlamentar. No século XVIII, essa incumbência conheceu consagração sob a inspiração das luzes e do pensamento liberal a preordenar todo o campo de formação do direito constitucional. A isso também concorreu a célebre tese da separação de poderes, doutrina que, de conformidade com o desenho estampado em O Espírito das leis, confiava a sua elaboração a duas Casas...
Reforça-se, aqui, o que fora registrado no primeiro tópico deste capítulo no tocante à relevância da instauração de um processo legislativo que observava, para a formulação do projeto de lei, a aquiescência dos membros das duas Casas do Parlamento. Com isso, não mais se tratava a Câmara dos Comuns como um órgão meramente peticionador, de modo que cabia à Câmara dos Lordes a concordância ou não com o pleito daquela Casa. Com a inovação, as duas Câmaras passaram a figurar em posição equânime no processo de formulação das leis e, portanto, a instauração da função legislativa, especificamente a previsão de um processo legislativo, foi uma conquista do Parlamento como um todo, mas essencialmente da Câmara dos Comuns e dos interesses ali representados.
Nota-se que é a partir da consolidação do poder de legislar sobre as mais diversas matérias e questões do reino que os Parlamentos passaram a ser considerados como órgãos realmente
dotados de poder político, capazes de controlar o poder do soberano e, não raras vezes, de determinar por si, os próprios rumos institucionais de uma nação. Não é por menos que os governantes prudentes passaram a ver nos membros do Parlamento poderosos aliados políticos, merecedores de regalias e privilégios, ou mesmo inimigos exponenciais, observados com especial atenção e com o controle político necessário.
Assim, se por um lado o processo legislativo traduziu-se em um fortalecimento político da figura do Parlamento, por outro lado, trouxera também consigo o questionamento de seu poder excessivo, o que ocasionou na adoção de medidas de restrição à atuação parlamentar, justamente no período de seu esplendor, no século XVIII.
Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 19) defende que é este, justamente, o momento em que surgiram os principais métodos de controle da figura do parlamentar e de seus trabalhos:
Não escapou, porém, à atenta análise do pensamento setecentista a periculosidade de se concentrar todo o potencial de feitura da norma legal no âmbito do Parlamento, o qual, detentor desse poder supremo, poderia investir contra a autonomia dos demais poderes, aniquilando inclusive um dos pilares de sustentação do teorema constitucional da separação de poderes. Daí a infinitude de propostas no sentido de suavizar os efeitos dessa específica atribuição parlamentar, enfatizando-se as idéias de limitação, no tempo, dos mandatos parlamentares, limitação do número de mandatos que uma pessoa possa exercer sucessivamente, método de renovação, por frações, das Assembléias, inviabilidade de acumulação do mandato parlamentar com outras funções que interferissem de forma perniciosa no seu exercício (a necessidade de desincompatibilização), procedimento próprio e previamente estabelecido para a feitura da lei e inserção de comissões técnicas para o aprimoramento dos trabalhos de produção legislativa.
Além disso, os ordenamentos jurídicos adotaram a medida óbvia de não delegar somente aos Parlamentos a tarefa legislativa, em observância da doutrina da separação dos poderes e dos freios e contrapesos.
Passado esse período de apogeu, com perplexidade se o observa o atual estágio de desenvolvimentos dos Parlamentos, com relação à função legislativa. Esses têm se demonstrado incrivelmente inaptos para acompanharem as transformações da sociedade moderna.
É notório que a excessiva acumulação de funções institucionais, bem como a observância de um método de formulação das decisões políticas essencialmente cauteloso – como se viu, o seu
caráter é deliberativo, adstrito a procedimentos formais e obrigado a considerar opiniões, tendências e ideologias porventura opostas, sendo mais demorado que nos demais pólos dos tomadores de decisões – contribui para essa situação de déficit legislativo. Contudo, há inúmeras alternativas de que se pode socorrer o Poder Legislativo para sanar suas deficiências apontadas; por exemplo, não têm os Parlamentos se utilizado da revolução tecnológica da informação para expandir o canal de comunicação entre representantes e representados; não têm atuado com independência do Poder Executivo, de modo que passam à opinião pública a impressão de se traduzirem em verdadeiros balcões de negócios de cargos ministeriais ou de cargos de chefia em empresas estatais, agências reguladoras etc.
O fato é que essa instituição, consagrada por ser o ambiente clássico de tomada de decisões políticas pela formulação de normas gerais, obrigatórias e abstratas, tem demonstrado um profundo descompasso com a realidade social, não conseguindo responder, em termos normativos, às demandas e anseios sociais. Nesse sentido, afirma Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 20):
De poder legislativo, por excelência, como identificadas ao longo dos séculos XVIII e XIX, as assembléias parlamentares passaram a enfrentar o impacto de novas tecnologias que os clássicos meios de produção legislativa não logravam atender. A multiplicidade, a celeridade demandada, a especificidade das novas exigências da vida na comunidade social demonstraram a inaptidão dos Parlamentos para, por intermédio de legislação própria, oferecer solução imediata aos problemas emergentes, impondo- lhes inclusive o acatamento das proposituras governamentais.