A entrada em cena da chamada sociedade civil no Brasil, de forma mais orgânica, como visto em capítulo anterior, aconteceu a partir das últimas décadas do século XX, como efeito da própria organização e pelos novos papéis a ela atribuídos – em particular as legislações democráticas –, e, também, em “decorrência do cenário político internacional, marcado pelo fim dos regimes comunistas do Leste europeu, pela crise do welfare state e pelo paralelo crescimento de políticas
neoliberais ao redor do mundo” (PINTO, 2006, p. 652).
Ainda segundo a autora, a sociedade civil é heterogênea em sua constituição, na medida em que é formada por diferentes grupos, instituições e pessoas com graus distintos “de organização, de comprometimento público e de capacidade de intervenção, para se relacionar com o Estado e com o mercado: pertence à sociedade civil um arco de entidades que abrangem desde clubes de mães até instituições globais como a Anistia Internacional” (idem).
Ao analisar a composição dos conselhos estaduais de direitos do idoso, no que diz respeito às organizações da sociedade civil que os compõem, buscou-se aproximação sobre os diferentes interesses manifestos, explícitos ou implicitamente, nessas instâncias de controle social.
Com exceção dos conselhos profissionais, as organizações da sociedade civil que fazem parte dos conselhos estaduais poderiam ser enquadradas em uma categoria mais ampla denominada organizações não-governamentais.
Segundo Menescal (1996),o termo ONG teve sua origem nas Nações Unidas, onde foi pela primeira vez, utilizado como referência às organizações supranacionais e internacionais. “Na resolução 288 (X), de 1950, do Conselho Econômico e Social, ONG foi definida no âmbito das Nações Unidas como sendo uma organização
internacional a qual não foi estabelecida por acordos governamentais” (MENESCAL, 1996, p. 21).
Entretanto, a definição dada pelo Conselho Econômico e Social da Organização das Nações Unidas (ONU), que buscava diferençar as ONGs das instituições decorrentes de acordos entre governos nacionais, como a própria ONU e suas agências especializadas, tornou-se insuficiente para caracterizar as organizações que passaram a atuar exclusivamente nos contextos nacionais, tanto nos chamados países em desenvolvimento quanto naqueles ditos industrializados.
Cabe destacar que inexiste delimitação conceitual apropriada ao termo ONG, talvez devido ao “dinamismo e à pluralidade das ações por elas desenvolvidas, materializada em sua extrema heterogeneidade no formato, na consistência/flexibilidade institucional e nos objetivos a serem alcançados diante das demandas de contextos específicos” (SOCZEK, 2002, p. 29).
Buscando a definição de ONGs, Fernandes (1994, p. 25) assinala que elas “não são governamentais, não são lucrativas, não fazem parte de estruturas maiores, não são representativas, não financiam”.
Se não há consenso na definição das organizações não-governamentais, o seu papel no mundo globalizado igualmente é controverso. Em particular, o fato de muitas das organizações dependerem do financiamento do Estado para o seu funcionamento. Para Vidal et al., a adoção de técnicas gerenciais das empresas
lucrativas e do setor público está levando as ONGs, de um perfil movido mais por valores e voluntariado (racionalidade substantiva) a uma abordagem profissional que desfigura sua originalidade (racionalidade instrumental). Segundo os autores, três setores importantes de interface com as ONGs mereceriam destaque na configuração dessas entidades, a saber: a) as agências de financiamento internacional; b) o relacionamento com movimentos sociais a que estão de alguma forma vinculados ou com os setores sociais com os quais se relacionam; e c) as relações com o Estado. “Entre esses setores, as articulações com o Estado e com o conjunto da sociedade (organizada ou não), mereceriam destaque na definição do que seriam as ONGs e qual o papel assumido por elas em nossa sociedade [...] na medida em que essas entidades estão, por um lado, cada vez mais envolvidas na formação de políticas públicas e, por outro, são vistas como assumindo as responsabilidades sociais que o Estado estaria abandonando” (VIDAL et al., [s/d], p.
poderes constituídos, deles dependem cada vez mais para a manutenção de suas atividades.
O termo ONG, no Brasil, surge nos anos de 1980. Visava “identificar um conjunto de entidades que veio se formando a partir dos anos 70, misturando cristianismo e marxismo, militância e profissionalismo, dentro de quadro de crescente cooperação internacional não-governamental.” (LANDIM, 1993b, p. 33). No início dos anos de 1990, a utilização da denominação de ONGs se dissemina e se consolida, principalmente, a partir da fundação da Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais em 10 de agosto de 1991 (HOROCHOVSKI, 2003).
Em 2004, o IBGE celebrou parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), a Associação Brasileira de Organizações Não-governamentais (ABONG) e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE) com o objetivo de mapear o universo das organizações da sociedade civil que atendiam, simultaneamente, a cinco critérios: 1) entidades privadas, não-integrantes, portanto, do aparelho de Estado; 2) sem fins lucrativos, isto é, organizações que não distribuem eventuais excedentes entre os proprietários ou diretores e que não possuem como razão primeira de existência a geração de lucros – podendo até gerá-los, desde que aplicados nas atividades-fins; 3) institucionalizadas, isto é, legalmente constituídas; 4) autoadministradas ou capazes de gerenciar suas próprias atividades; e 5) voluntárias na medida em que podem ser constituídas livremente por qualquer grupo de pessoas, isto é, a atividade de associação ou de fundação da entidade é livremente decidida pelos sócios ou fundadores (IBGE, 2005).
Segundo a pesquisa, trezentas e trinta e oito mil Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos (FASFIL) existiam oficialmente no Brasil, em 2005. A distribuição das FASFIL no Território Nacional tende acompanhar a distribuição da população. Assim, na Região Sudeste, concentra-se praticamente na mesma proporção, 42,4% das FASFIL e 42,6% dos brasileiros. Em segundo lugar, vem a Região Nordeste onde estão 23,7% das instituições, o que representa uma proporção pouco menor que a população (27,7%).
As FASFIL destacam-se pela atuação voltada para a defesa de direitos e dos interesses dos cidadãos, aí incluídos os subgrupos: ASSOCIAÇÕES DE MORADORES,
DESENVOLVIMENTO RURAL, EMPREGO E TREINAMENTO, ASSOCIAÇÕES EMPRESARIAIS E
PATRONAIS, ASSOCIAÇÕES PROFISSIONAIS, E ASSOCIAÇÕES DE PRODUTORES RURAIS E
OUTRAS FORMAS DE DESENVOLVIMENTO E DEFESA DE DIREITOS que, em conjunto,
representam mais de um terço (35,2%) do total.
Ressalta-se, na pesquisa do IBGE, que as organizações voltadas para a defesa de direitos e interesses dos cidadãos estão fortemente concentradas no Nordeste. Quase a metade (44,8%) dos Centros e associações comunitárias
localiza-se nesta região. Nas atividades desenvolvidas pelas instituições analisadas, observa-se também, uma forte presença das ações de cunho religioso. Isoladamente, as entidades que desenvolvem diretamente atividades confessionais representam um quarto do total das FASFIL.
Entre os Conselhos respondentes, as organizações de assistência e de promoção social e religiosas foram as mais presentes nos Conselhos Estaduais, tanto em número absoluto quanto em percentual (Quadro 3.2) e Figura 1.
Quadro 3.2 – Representação das Organizações Não-governamentais em n.º Absoluto e Percentual – Brasil, 2008
Categoria N.º % CONSELHOS PROFISSIONAIS 14 6,2 ILPI 15 6,6 ORGANIZAÇÃO DE APOSENTADOS 19 8,3 ORGANIZAÇÕES DA COMUNIDADE CIENTÍFICA 25 11,0 ORGANIZAÇÕES DE ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL E RELIGIOSAS 118 52,0 ORGANIZAÇÕES DE DEFESA DE DIREITOS 18 7,9 ORGANIZAÇÕES DE EDUCAÇÃO, LAZER, CULTURA, ESPORTE E
TURISMO 12 5,3
ORGANIZAÇÕES SINDICAIS 7 3,1
TOTAL
Nota-se que mais de 50% das representações, com assento no colegiado dos Conselhos Estaduais, são organizações de caráter assistencial e religioso. Nesta categoria, as organizações que têm maior participação em Conselhos são: Pastoral da Pessoa Idosa (Tocantins, Paraná, Ceará, Piauí, Acre e Rondônia); Associação Brasileira de Portadores de Alzheimer (ABRAZ) (Acre, Pará, Pernambuco e Maranhão); Lyons Clube (Santa Catarina, Paraná e Sergipe) e Rotary Clube (Rio de
Janeiro e Amapá).
A Pastoral da Pessoa Idosa foi criada em 2004 pela Confederação Nacional dos Bispos do Brasil, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida de pessoas com 60 anos ou mais, por meio da promoção de ações junto às famílias e à comunidade. Para tanto, líderes voluntários visitam, em média, 10-12 idosos a cada mês em seus domicílios, oferecendo cuidados básicos em saúde, educação e integrando-os a famílias e à comunidade. É uma entidade vinculada à Confederação dos Bispos do Brasil.
Segundo dados disponibilizados no endereço eletrônico da Pastoral, no 3.º trimestre de 2008, o trabalho estava presente em 658 municípios com 139.270 pessoas idosas acompanhadas. Os principais agentes da Pastoral são os líderes
Figura 1 – Representação das Organizações Não-Governamentais em Nº. Abs. e %. Brasil, 2008
6% 7% 8% 11% 52% 8% 5% 3% CONSELHOS PROFISSIONAIS ILPI ORGANIZAÇÃO DE APOSENTADOS
ORGANIZAÇÕES DA COMUNIDADE CIENTÍFICA
ORGANIZAÇÕES DE ASSISTÊNCIA E PROMOÇÃO SOCIAL E RELIGIOSAS ORGANIZAÇÕES DE DEFESA DE DIREITOS
ORGANIZAÇÕES DE EDUCAÇÃO, LAZER, CULTURA, ESPORTE E TURISMO SINDICATOS
que, segundo o estatuto da Pastoral, são pessoas voluntárias, isto é, sem qualquer vínculo empregatício e remuneração pelo trabalho prestado junto à entidade (PASTORAL DA PESSOA IDOSA, 2005). Com exceção do estado do Paraná (onde se situa sede da entidade), a Pastoral se faz presente nos Conselhos Estaduais das regiões Norte e Nordeste, onde se concentra exatamente maior pobreza e iniqüidades. O caráter missionário e ação assistencialista são as principais características do trabalho desenvolvido pela Pastoral.
46,08 55,77 21,27 19,81 27,38 0 10 20 30 40 50 60 1
Figura 2 - Proporção de Pobres em cada Região. Brasil, 2006
Região Norte Região Nordeste Região Sudeste Região Sul Região Centro-Oeste
Fonte: IDB-2007
A segunda organização de maior participação em Conselhos nessa categoria é a Associação Brasileira de Alzheimer (ABRAZ). Entidade sem fins lucrativos, e atua na área da educação em saúde. É formada por familiares de portadores da doença de Alzheimer e por profissionais da área da saúde e de outras áreas de humanas, sociais e voluntários. Organiza o trabalho a partir de grupos de apoio que dão suporte emocional e servem de auxílio, de cooperação e de orientação no trabalho dos cuidadores/familiares. Os grupos de apoio atuam como agentes catalisadores e aglutinadores de familiares e cuidadores (profissionais ou não) que passam pelo mesmo problema, oferecendo informação e troca de experiências, aliada a toda solidariedade que se possa obter (ABRAZ, 2009). Como a Pastoral, a ABRAZ tem assento nos Conselhos estaduais das regiões Norte e Nordeste.
Outras duas entidades que aparecem na categoria de organizações de caráter assistencial e religioso Lyons Clube e Rotary Clube São, primordialmente, entidades assistencialistas que surgiram nos Estados Unidos da América e se instalaram no Brasil no início do século XX. Formadas por voluntariado de classe média, organizam atividades beneficentes em prol de alguma causa social.
A maior participação das organizações de caráter assistencial e religioso se dá em todas as regiões do Brasil, com maior participação percentual nas regiões Nordeste e Sudeste (Figura 3).
As representações de organizações da comunidade científica aparecem em segundo lugar em termos de participação em relação às outras organizações, representando 11% do total. Nesta categoria, destacam-se duas entidades: a Associação Nacional de Gerontologia (ANG), que está presente em sete Conselhos estaduais (Rio de Janeiro, Distrito Federal, Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina, Maranhão e Sergipe); e a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG), que participa em cinco Conselhos estaduais (Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Espírito Santo).
A ANG, como visto em capítulo anterior, teve papel de destaque no movimento de construção da Lei n.º 8.842 da Política Nacional do Idoso. A ANG foi fundada no ano de 1985 quando houve a realização do 1.º Fórum Nacional de Gerontologia Social, na cidade de Fortaleza. É uma entidade técnico-científica de
Figura 3 – Distribuição Percentual das Organizações de Assistência e Promoção Social e Religiosas em Relação ao Total das Organizações por Região. Brasil, 2008.
52,0% 7,5% 12,3% 8,0% 15,4% 11,0% Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total
Utilidade Pública e sem fins lucrativos, que tem como finalidade: “contribuir para o desenvolvimento de uma consciência e de ações gerontológicas, buscando a construção de um envelhecimento com mais garantias e com justiça social” (ANG- RJ, 2004).
A Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia, por sua vez, foi fundada em 16 de maio de 1961, na cidade do Rio de Janeiro. Ela é uma associação civil, sem fins lucrativos, que tem como objetivo principal congregar médicos e outros profissionais de nível superior que se interessem pela Geriatria e Gerontologia, estimulando e apoiando o desenvolvimento e a divulgação do conhecimento científico na área do envelhecimento, além de promover o aprimoramento e a capacitação permanente dos seus associados. Estes, por sua vez, necessitam apenas, ter nível superior e preencher formulário disponível na página eletrônica da Sociedade (SBGG, 2009). Embora admita membros associados de outras categorias profissionais, tem sua presidência exercida exclusivamente por médicos. Para possuir o título de especialista em geriatria22 ou em gerontologia,23 o profissional de saúde tem de se submeter às regras próprias para a especialidade. No caso da geriatria, especialidade médica, as regras são definidas pela Resolução n.º 1.785 de abril de 2006, do Conselho Federal de Medicina. Trata-se, portanto, de uma entidade que reproduz em seu interior as contradições e divisões nas quais a demarcação de campos não corresponde exatamente a uma unanimidade. Prado e Sayd (2006, p. 494) ressaltam que “mais do que uma delimitação de domínios estabelecida como conseqüência de conceitos fundantes, a gerontologia (no sentido amplo) parece ter sua hierarquia interna estabelecida muito mais por influência das identidades profissionais”. No que diz respeito às sociedades de especialidades médicas, Campos et al. (1997:142) ressaltam que “a política das especialidades
defende normas estritamente corporativistas”, trazendo consequências nem sempre favoráveis ao desenvolvimento de uma organização do trabalho coerente com as diretrizes do Sistema Único de Saúde.
22
A geriatria é especialidade restrita aos profissionais médicos.
23
O termo “gerontologia” “foi utilizado pela primeira vez em 1903 por Metchnicoff que a compôs a partir do grego, língua em que gero significa velho, e logia, estudo [...] é o campo multi e
interdisciplinar que visa à descrição e à explicação das mudanças típicas do processo de envelhecimento e de seus determinantes genético-biológicos, psicológicos e socioculturais” NERI, A. L. Palavras-chave em Gerontologia. 3. ed. Campinas, SP: Alínea, 2008. p. 95.
A maior participação, em termos percentuais, das organizações da comunidade científica em relação ao total das organizações, dá-se na região centro- oeste (8%), seguida das regiões nordeste (4%) e sul (3,1%)(Figura 4).
Esperava-se que a região sudeste concentrasse maior participação dessas organizações, na medida em que nessa região se concentram maior n.º de profissionais de saúde e especialistas. Como exemplo desta concentração, pode-se citar a distribuição das escolas de medicina no país. Das 120 faculdades de medicina existentes no Brasil no ano de 2007, 67% estavam na região sul e sudeste, sendo que, destas, 75% se localizavam nos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro (MACIEL FILHO e BRANCO, 2007)
As organizações de aposentados, com dezenove entidades, vêm logo seguidas pelas organizações de defesa de direitos que participam com dezessete entidades. Em termos percentuais, representam 8,3% e 7,5%, respectivamente, do total (Figura 1).
Na categoria dos aposentados, foram incluídas as representações sindicais como o Sindicato dos Aposentados e Pensionistas no Acre, Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da Força Sindical no Amapá. Estas e outras representações sindicais de aposentados e pensionistas não entraram na categoria das organizações sindicais, por tratarem de questões específicas dos aposentados e pensionistas.
Figura 4 – Percentual da Representação das Organizações da Comunidade Científica por Região, Brasil, 2008 0,4 4,0 8,0 2,2 3,1 11,0
Destacou-se, em capítulo anterior, o papel central que a organização dos aposentados teve para a visibilidade da questão social das pessoas idosas na década de 80. A participação nos conselhos estaduais dessas organizações, apesar de não ser expressiva, chama atenção a maior participação relativa na região nordeste (Figura 5).
Na categoria das organizações de defesa dos direitos, destaca-se a participação da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que participa no colegiado de sete Conselhos estaduais (Bahia, Pará, Ceará, São Paulo, Acre, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul). A perspectiva de atuação da OAB diz respeito ao âmbito da defesa dos direitos de cidadania, isto é, aqueles direitos que se inscrevem na legislação do País. A região Nordeste destaca-se por ter maior participação relativa da categoria de organizações de defesa dos direitos (Figura 6).
Figura 5 – Distribuição Percentual das Organizações de Aposentados em Relação ao Total das Organizações por Região. Brasil, 2008
0,9 4,4 0,0 1,3 1,3 7,9
Pode-se dizer que ambas as categorias (Aposentados e Defesa de Direitos) têm em comum a defesa de interesses no âmbito das conquistas legais e sociais. A maior participação relativa dessas categorias encontra coerência com os achados da pesquisa do IBGE nos quais essas categorias estavam fortemente concentradas na região nordeste (IBGE, 2005).
Em termos absolutos, o n.º de entidades representativas dos Conselhos Profissionais é o mesmo das entidades representativas das Instituições de Longa Permanência (15 organizações cada).
Os Conselhos Profissionais têm, por objetivo central, o controle do exercício profissional, ação esta essencial para a legitimação da profissão junto ao Estado e à sociedade.24 Desta forma, espera-se dos Conselhos Profissionais uma atuação de defesa da corporação, punindo e, em alguns casos, eliminando aqueles que transgredirem as normas e os códigos estabelecidos para a profissão.
24
Segundo a sociologia das profissões, para que uma atividade seja reconhecida como profissão são necessárias as seguintes condições: a) deter um conhecimento delimitado, complexo e institucionalizado; b) organizar seus interesses em associações profissionais que padronizem a conduta dos pares, realizando uma autorregulação por meio da fiscalização das condutas profissionais com dispositivos formais, entre os quais se destacam os códigos de ética; e c) empenhar todos os esforços para ser reconhecida como fundamental pelo Estado e pela sociedade. Uma das expressões deste reconhecimento é a regulamentação legal de seu exercício profissional. A respeito do processo de profissionalização, ver FREIDSON, E. Para uma análise comparada das profissões: a institucionalização do discurso e do conhecimento formais. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 31, p. 141-154. 1996.
Figura 6 – Distribuição Percentual das Organizações de Defesa de Direitos em Relação ao Total das Organizações por Região. Brasil, 2008
0,9 3,1 0,9 2,2 0,4 7,5
O Conselho Profissional que mais tem presença nos colegiados dos Conselhos Estaduais de Direitos do Idoso é o da profissão de Serviço Social, que participa em oito estados da federação (Santa Catarina, Amapá, Rio de Janeiro. Minas Gerais, Alagoas, Maranhão, Rio Grande do Norte e Acre). O Conselho de Psicologia tem participação em quatro Conselhos estaduais (Tocantins, Rondônia, Pernambuco e Piauí). Os outros dois são os Conselhos de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (Paraná) e o Conselho de Nutrição (Pernambuco).
O fato de a coordenação da Política Nacional do Idoso estar sob a responsabilidade do Ministério da área da assistência social, no caso, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, não é surpresa pela maior participação do Conselho profissional do Serviço Social nesta categoria.
A maior participação dos Conselhos Profissionais dá-se na região nordeste (Figura 7). A participação dos profissionais da assistência social nesta região é estratégica na medida em que há forte concentração de pobreza e de miséria.
A representação das Instituições de Longa Permanência para Idosos (ILPIs), apesar de em termos proporcionais ser pequena (Figura 8), é importante na medida em que tem o potencial de expressar, nos colegiados dos Conselhos estaduais, aos quais têm assento como membros, interesses específicos da população idosa institucionalizada. No recenseamento brasileiro de 2000, 113 mil idosos moravam
3 6 2 2 2 0 1 2 3 4 5 6 1
Figura 7 – Representação das Organizações de Conselhos Profissionais em Nº Abs. Por Região. Brasil, 2008
em domicílios coletivos. Deste total, estimou-se em 107 mil o número de idosos residentes em ILPIs, o que significa 0,8% da população idosa. Os estados com a maior proporção de idosos em ILPIs são: Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul e Goiás. Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), responsável pela política de cuidados de longa duração no Brasil, em 2005, a União financiou 1.146 instituições para 24.859 idosos (CAMARANO et al., 2005). Apesar dos números, as situações de vida de pessoas
idosas em algumas instituições asilares são paradigmáticas em termos de violação de direitos. A falta ou a escassez de opções disponíveis, para que as famílias mantenham seus parentes idosos em casa, tem sido um dos motivos da procura por instituições em nosso País (POLLO e ASSIS, 2008).
Nota-se que há maior concentração nas regiões nordeste e sudeste (Figura 8). De qualquer maneira, a representação das ILPIs em seu conjunto é bastante reduzida.
Em menor número de entidades, encontram-se as representações das organizações de Educação, Lazer, Cultura, Esporte e Turismo e as Organizações Sindicais, no total de doze e sete, respectivamente.
Na primeira categoria, foram enquadradas as organizações que promovem