Tidligere barnehjemsbarn

A inadimplência dos produtores rurais, que os impede de contrair novos financiamentos, pode ser outra razão para a diminuição do número de contratados do Pronaf nos últimos anos, embora ela não seja evidenciada nos dados publicados oficialmente pelas diversas instituições responsáveis por divulgar as estatísticas do crédito rural, apesar do MDA sempre enfatizar que “o programa possui as mais baixas taxas de juros dos financiamentos rurais, além das menores taxas de inadimplência entre os sistemas de crédito do país”. Segundo Sá (2009, p. 77), “a inadimplência é um importante componente do spread bancário no Brasil, considerando o mercado financeiro em geral”, vez que o valor do spread precisa cobrir, entre outros custos, os gastos com a inadimplência dos financiamentos. Quanto ao Pronaf, a compreensão do comportamento dos índices de inadimplência é de grande relevância para a análise do comportamento do spread pago aos agentes financeiros que operacionalizam o programa. Mas não somente isso. Analisar os índices de inadimplência permite verificar se a política de crédito tem conseguido elevar a qualidade de vida dos produtores e auxiliado na erradicação da pobreza rural ou se, na verdade, os financiamentos

induziram à maior pobreza daqueles produtores que se endividaram e que, por alguma razão, não conseguiram obter sucesso nos empreendimentos rurais para reembolsar o banco nas épocas aprazadas. Em sua pesquisa, o mencionado autor localizou apenas duas fontes de dados informando a inadimplência do Pronaf no Brasil: a do Sistema de Informações Gerenciais do relatório anual publicado pelo Ministério da Integração Nacional, que contém dados apenas dos Fundos Constitucionais (FC´s); e o levantamento das operações de crédito rural do Pronaf da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda (SPE/MF), publicado em agosto de 2007.

A primeira fonte não apresenta padronização na configuração dos dados, impossibilitando qualquer análise sistemática da inadimplência do Pronaf financiado pelo FC´s ao longo dos anos, vez que reúne na mesma rubrica os créditos destinados à agricultura familiar e aos demais segmentos produtivos de micro e pequeno porte. A segunda fonte traz apenas o que foi contratado e não pago, sem incluir o montante financiado e pago, ou seja, diz respeito ao índice de inadimplência apenas das operações de crédito que apresentaram algum atraso no pagamento até o ano-agrícola 2006/2007. De qualquer forma, foi possível ao autor considerar o montante contratado por ano-agrícola, divulgado pelo MDA, e os dados constantes do relatório da SPE/MF para enfim chegar aos percentuais de inadimplência. Concluiu, portanto, que entre as operações de custeio com risco bancário que demandaram equalização de juros (Grupos “C”, “D” e “E”), o índice de inadimplência foi de 1%; para o mesmo perfil de produtor que acessou o crédito de investimento, a inadimplência chegou a 3%; os grupos do Pronaf cujo risco pertence à União apresentaram os maiores índices de inadimplência, sendo de 19% no Grupo “B” e de 14% nos Grupos “A” e “A/C”. Repita-se que os índices de inadimplência apresentados pelo relatório da SPE/MF se referem aos valores contratados e aos não pagos até o ano-agrícola 2006/2007, ou seja, até o mês de julho de 2007, pouco tempo após a implantação do Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), cuja lei foi publicada em abril de 2005, sugerindo nova sistemática de operacionalização para o Grupo “B”.

A alta inadimplência dessa linha de crédito foi objeto de preocupação específica do governo, pois em 22 de novembro de 2007, o MDA publicou a Portaria nº 105, estabelecendo que, para o monitoramento e acompanhamento mensal da inadimplência, “as instituições financeiras operadoras do Grupo “B” deveriam enviar à Secretaria da Agricultura Familiar do MDA (SAF/MDA), a situação municipal de inadimplência dessas operações de crédito do Pronaf B, até o dia 20 do mês subseqüente” (art. 1º). Os agentes financeiros operadores do

crédito para aquele Grupo deveriam suspender novos financiamentos da linha quando, cumulativamente, a taxa de inadimplência no município alcançasse valor igual ou superior a 15% e fossem registradas acima de cinqüenta operações da linha de crédito em atraso no município, ressalvadas as propostas que já estivessem em poder do banco e que poderiam ser contratadas até o prazo de trinta dias após a comunicação da suspensão. A SAF/MDA passou a publicar, até o último dia de cada mês, a listagem dos municípios que deveriam ter suas operações suspensas, em que novas contratações somente seriam permitidas aos mutuários que já acessaram o crédito e estavam adimplentes; ou operações realizadas dentro do Programa Nacional de Biodiesel; ou operações contratadas segundo a metodologia do microcrédito produtivo orientado do Programa Agroamigo do Banco do Nordeste do Brasil19

e pela metodologia do Desenvolvimento Regional Sustentável (DRS) do Banco do Brasil20_;

ou ainda com uso de outras metodologias que viessem a ser aprovadas pela SAF. Segundo Abramovay (2012, p. 378), em 2007, dos 768 mil agricultores contemplados com o crédito do Grupo “B”, 229 mil não haviam honrado pontualmente seus compromissos e dos R$ 895 milhões emprestados, R$ 280 milhões estavam em situação de inadimplência. À época da publicação da Portaria nº 105, havia 1.029 municípios no Brasil com mais de 15% de inadimplência e com mais de 50 contratos em atraso, grande parte situados na Região Nordeste.

A operacionalização do Pronaf “B” poderia ser retomada nos municípios suspensos pela Portaria em razão do cumprimento, cumulativamente, dos seguintes requisitos: a) que o município elaborasse um Plano Municipal de Aplicação e Recuperação das Operações da Linha de Crédito do Grupo “B” do Pronaf (PMAR), conforme aprovado pela plenária do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS); que fossem recuperadas, pelo menos, 50% das operações em atraso e desde que o número restante fosse inferior a 50 financiamentos. Na prática, não foram elaborados Planos em todos os municípios e os que foram elaborados não surtiram muito efeito na inadimplência, tendo a Portaria MDA nº 105 sido revogada em 21 de setembro de 2009, por meio da Portaria MDA nº 19, que repetia o que a anterior determinava, porém, sem mais exigir a elaboração do PMAR, mas apenas recomendando a implementação de ações conjuntas articuladas nos municípios para a

19 _{O Agroamigo é o programa de microcrédito rural produtivo orientado do Banco do Nordeste do Brasil e que} realiza financiamentos do Grupo “B” do Pronaf. O Agroamigo será detalhado no item 3.3.

20 _{A metodologia do Desenvolvimento Regional Sustentável (DRS) é uma estratégia negocial do Banco do} Brasil, que busca impulsionar o desenvolvimento sustentável das regiões onde o banco está presente, por meio da mobilização de agentes econômicos, sociais e políticos, para apoio a atividades produtivas que posteriormente poderão ser apoiadas com crédito.

recuperação do crédito, como campanhas, reuniões para esclarecimentos, divulgação e acompanhamento de normas vigentes que permitam a renegociação ou liquidação das dívidas rurais, de modo que essas ações identifiquem os fatores que levaram os agricultores a atrasar o pagamento, além de buscar meios para qualificar o crédito para novos tomadores.

Conforme Abramovay (2012, p. 378), quando da publicação da Portaria nº 105, a inadimplência era tão generalizada no Grupo “B” que não poderia ser atribuída a qualquer circunstância local ligada a fatores climáticos ou mercadológicos, especialmente porque a maior parte dos municípios inadimplentes se encontrava no Nordeste, onde os fatores climáticos não podem ser tratados como surpresa, posto que regulares na Região. Outra razão para não associar a inadimplência do Grupo “B” às adversidades climáticas é o fato de que nenhum dos dez municípios com os maiores índices de inadimplência do Nordeste registrou junto à Secretaria Nacional de Defesa Civil qualquer decretação de estado de emergência ou calamidade pública no período entre os anos de 2004 de 2007. Nos dez municípios com maior proporção de inadimplência não havia ocorrido nenhum episódio climático que justificasse o não pagamento dos empréstimos por seca ou inundação. Entre os dez municípios com maior quantidade absoluta de contratos em atraso, apenas três deles haviam decretado estado de emergência ou calamidade naquele período.

No caso da baixa inadimplência das operações de investimento, é importante registrar que as linhas de crédito dos Grupos “C”, “D” e “E” permitiam carência de até cinco anos, ficando o produtor obrigado a pagar principal e juros somente a partir do 6º ano do contrato, conforme disciplinado no Manual de Crédito Rural (MCR). Assim, no ano-agrícola de 2006/2007 era possível haver operações de crédito contratadas no ano de 2001 que ainda não haviam iniciado seu ciclo de reembolsos, vez que, embora contratado, o financiamento ainda não exigia pagamento, todavia, a agregação do valor dessas operações na contabilização da inadimplência dilui os saldos em atraso, reduzindo o índice. Ainda sobre as operações de investimento, é também relevante lembrar que nem todas as operações contratadas até 2007 foram devidamente cadastradas no sistema Recor, assim sendo, se o relatório da SPE/MF utilizou dados do Anuário Estatístico do Bacen para o período (o que não foi mencionado pelo autor), os saldos contratados não estariam retratando a realidade.

A inadimplência apresentada no financiamento dos Grupos “A” e “A/C” reflete o cenário do crédito entre os assentados de reforma agrária e sinaliza o que pode ser uma grave constatação: a de que o crédito para essas famílias, já vitimadas historicamente pelas desigualdades socioeconômicas do campo, está agravando as situações de pobreza. Para

analisar as razões da inadimplência entre os assentados, é necessário examinar se os financiamentos concedidos obedeceram ao preceituado para o crédito rural, a saber, a verificação prévia da oportunidade, suficiência e adequação dos recursos. Sabe-se que uma grande parte das terras desapropriadas para fins de reforma agrária no Brasil é oriunda de imóveis que não atenderam a função social da propriedade prescrito na Constituição Federal e que um dos elementos que permitem o cumprimento do preceito constitucional é “o aproveitamento racional e adequado” da propriedade rural, impossível de ser alcançado quando as próprias características naturais da terra são improdutivas. Assim, não é demais concluir que parte dos imóveis que são desapropriados e parcelados para agricultores familiares por meio do Programa Nacional de Reforma Agrária são, na verdade, propriedades improdutivas que não puderam gerar riqueza recebendo o manejo do sistema agromercantil das empresas rurais, havendo, portanto, pouca chance de sucesso para a produção rural familiar.

É evidente que o assentado contemplado com esse tipo de terra terá graves dificuldades para produzir, ainda que lhe seja disponibilizado crédito. Deste modo, a suficiência dos recursos, que requer que a quantia emprestada satisfaça as necessidades da atividade, e a adequação, que diz respeito à aplicação dos recursos em atividades que o produtor tenha capacidade para desenvolver, estarão por completo comprometidas na concessão de financiamentos a assentados na situação descrita acima. É claro que as causas da inadimplência do Pronaf entre os assentados de reforma agrária não se limitam a estas que foram mencionadas, mas tocam, necessariamente, no modo como essas famílias são selecionadas, na estrutura pré-existente ao crédito implantada em cada assentamento; na assistência técnica e no apoio estatal que as famílias dispõem após a posse da terra; na oportunidade do crédito e na comercialização da produção. Contudo, tais aspectos não são objeto da presente pesquisa, embora seja premente a necessidade de que essas razões sejam levantadas e corrigidas a tempo pelos gestores do programa, de modo que o Pronaf consista num estímulo à produção nos assentamentos e não mais um dos problemas a ser suportado por essas famílias.

O índice de inadimplência apresentado pelas operações de custeio (1%) parece ser uma boa notícia para o programa, pois, considerando que o financiamento para essa modalidade possui as maiores taxas de juros e os menores prazos entre todas as linhas de financiamento do Pronaf, a reduzida inadimplência demonstra um alto percentual de reembolso e pontualidade. No entanto, concluir que o baixo índice de inadimplência de

qualquer das linhas de financiamento do Pronaf significa elevado retorno dos créditos é um risco, pois os números escondem outro problema, qual seja as constantes medidas legais que autorizam a renegociação das operações de crédito, consignando novos prazos de carência e pagamento, o que oculta a verdadeira inadimplência do programa. As diversas leis, medidas provisórias, decretos e outros dispositivos legais que determinem qualquer modificação nas condições das operações de crédito rural só podem ser implementados no SNCR após a regulamentação do Conselho Monetário Nacional (CMN), que o faz por meio da publicação de Resoluções tratando especificamente do assunto. Conforme levantamento realizado no sítio do Banco Central do Brasil, detidamente nas Resoluções do CMN publicadas entre junho de 1996, mês de criação do Pronaf, e abril de 2013, pelo menos 82 delas trataram de algum tipo de repactuação, prorrogação, alongamento, composição, novação ou renegociação de operações de crédito do Pronaf (ver Apêndice A). A primeira Resolução permitindo a renegociação das dívidas do Pronaf foi publicada já no ano seguinte à implantação do programa e, desde então, a média é de pelo menos cinco Resoluções publicadas por ano, ou uma Resolução a cada dois meses e meio. As datas de publicação de algumas dessas Resoluções têm intervalos de poucos dias ou meses entre si, ou seja, com grande frequência é permitido às diversas instituições que operacionalizam o Pronaf a alteração de prazos de pagamento, dilatando as datas de vencimento de parcelas em meses ou anos adiante. Grande parte dessas Resoluções permite que os saldos em atraso das parcelas não pagas seja reescalonando nas parcelas vincendas; confere nova carência para reinício dos reembolsos; altera taxas de juros ou concede rebates; e dá novo prazo de pagamento, ampliando o número de anos do contrato.

As diversas medidas de renegociação de dívidas autorizadas pelo CMN, com raras exceções, sempre beneficiam as instituições financeiras, que se aproveitam dos dispositivos legais para reduzir drasticamente o índice de inadimplência de suas operações, o que também diminui o comprometimento do spread e do aprovisionamento que legalmente os bancos precisam fazer nas operações de crédito em que há risco para a instituição, compartilhado ou não com a fonte de recursos. A ampliação dos prazos de pagamento também alarga o período em que as instituições financeiras continuarão recebendo a remuneração pela aplicação das fontes de recursos. O Tesouro Nacional, a cada nova Resolução, necessita movimentar a engenharia da equalização das fontes, pois não raras vezes a determinação legal permite assunção dos riscos dos créditos ou o seu compartilhamento com as fontes de recursos. O agricultor familiar, por sua vez, se beneficia do fato de se tornar “adimplente” novamente com

o banco, podendo ter seu nome excluído dos cadastrados restritivos de crédito e recuperar a condição de tomador de novos financiamentos. Mas, os benefícios para o produtor param por aí, pois, as razões que o levaram a inadimplir num primeiro contrato podem não ser superadas a tempo para um segundo financiamento, quando o novo compromisso com o banco agravará sua situação, sendo necessário se beneficiar de uma renegociação também no segundo financiamento, momento em que possivelmente o programa lhe ofertará uma nova oportunidade de crédito, sem que ele tenha reembolsado um centavo sequer nos financiamentos anteriores.

Esse ciclo de novas concessões de crédito para agricultores que já possuíam saldo devedor com os bancos pode ser verificado nas próprias Resoluções do CMN, em que muitas medidas de repactuação dos créditos são seguidas da criação de novas linhas de financiamento específicas para os mesmos agricultores beneficiados com a renegociação. Tome-se como exemplo as constantes estiagens da Região Nordeste que em 28/02/2013 foi contemplada com a Resolução CMN nº 4.189 autorizando “a renegociação de operações de crédito rural de custeio e investimento no âmbito do Pronaf aos agricultores familiares que tiveram prejuízos em decorrência da estiagem na área de atuação da Sudene”. Na mesma data foi publicada a Resolução CMN nº 4.190, que “prorroga os prazos para contratação das linhas especiais de crédito de investimento e de custeio para os agricultores familiares enquadrados Pronaf afetados pela seca ou estiagem na área de atuação Sudene”. Outro exemplo, a Resolução CMN nº 4.066, publicada em 12/04/2012, que “autoriza a renegociação de operações de crédito rural de custeio e investimento no âmbito do Pronaf aos agricultores familiares que tiveram prejuízos em decorrência da estiagem na região Nordeste e das enchentes na região Norte”, seguida da Resolução CMN nº 4.077, 04/05/2012, que “institui linha especial de crédito para os agricultores familiares enquadrados no Pronaf afetados pela seca ou estiagem na área de atuação da Sudene”. E ainda, a Resolução CMN nº 4.083, de 22/05/2012, que “autoriza a renegociação de operações de crédito rural de custeio e investimento no âmbito do Pronaf aos agricultores familiares que tiveram prejuízos em decorrência das enchentes na região Norte” e, na mesma data, a publicação da Resolução CMN nº 4.078, que “institui linha especial de crédito de investimento no âmbito do Pronaf para agricultores familiares afetados por enchentes ou enxurradas na região Norte”. Na Região Sul, semelhantemente, foi publicada a Resolução CMN nº 4.047, em 26/01/2012, que “autoriza a renegociação de operações de crédito rural de custeio e investimento, no âmbito do Pronaf, aos agricultores familiares que tiveram prejuízos em decorrência da estiagem nos estados da região Sul” e a

Resolução CMN nº 4.112, em 10/07/2012, que “autoriza a criação de linha de crédito de investimento, no âmbito do Pronaf, com bônus de adimplência, para agricultores familiares de municípios da Região Sul afetados por seca ou estiagem”.

Os exemplos citados acima foram selecionados entre os mais recentes, mas há vários outros casos idênticos ao longo dos anos da história do Pronaf, em que a dificuldade no pagamento dos financiamentos já concedidos é remediada com mais crédito, seja com linhas especiais criadas exclusivamente para a situação emergencial de alguma região geográfica, seja na disponibilidade das linhas de crédito tradicionais do Pronaf que voltam a ser ofertadas para o produtor quando ele deixa de estar inadimplente em decorrência da renegociação das dívidas. Ressalte-se que os agricultores familiares brasileiros mais pobres, em geral, não possuem renda oriunda de atividades fora do estabelecimento rural (como é comum entre os grandes agropecuaristas) que seja suficiente para socorrê-los quando a atividade rural não gerar receita que satisfaça suas próprias necessidades e as obrigações junto ao banco (ver considerações sobre o rendimento dos agricultores familiares no item 3.2.1). Assim, a inadimplência dos produtores não está sendo resolvida com a concessão de mais crédito, pois, como já mencionado, o número de contratos do Pronaf tem diminuído nos últimos anos, o que pode ser consequência direta da própria inadimplência dos financiamentos contraídos anteriormente.

Entre as iniciativas recentes de redução da inadimplência do Pronaf, é importante mencionar a Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010, regulamentada pelo Decreto nº 7.339, de 20 de outubro de 2010, que determinou a remissão das dívidas rurais do Pronaf contratadas até 15 de janeiro de 2001, cujos saldos não ultrapassassem R$ 10 mil. No caso específico das operações do Grupo “B” do Pronaf, a remissão se aplicaria a todas as dívidas contratadas até 31 de dezembro de 2004. A Lei também permitiu a liquidação das dívidas do Pronaf contratadas até 15 de janeiro de 2001, cujo saldo devedor fosse superior a R$ 10 mil e inferior a R$ 35 mil, com descontos de até 85% sobre o saldo total. A apuração dos saldos devedores seria realizada sem aplicação de juros de atraso, multas ou outras sanções, e os produtores que desejassem liquidar com o desconto ofertado pela Lei deveriam procurar as instituições financeiras até 30 de novembro de 2011, aderir ao benefício e desembolsar a diferença necessária para o pagamento integral da dívida. Para aqueles que se enquadravam na possibilidade de remissão integral das dívidas, não era necessário fazer nada, vez que o procedimento seria feito automaticamente pelos bancos. A Lei não abrangia somente o Pronaf, pois também englobava dívidas rurais com as mesmas características acima que

tivessem sido contratadas com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) ou de fontes com risco para a União.

O perdão de dívidas permitido pela Lei nº 12.249/2010, seja no caso da remissão integral, seja na concessão de descontos de até 85% para liquidação, revela que o Estado brasileiro, ao constatar a situação das dívidas rurais, preferiu arcar com a dispensa dos valores a ter que manter essas operações no sistema bancário. Ao analisar as diversas Resoluções do