5 Materials and methods
6.3 The teacher interviews
O Brasil é consagrado como federação, no texto constitucional, logo em seu primeiro artigo52, e tem sua organização político-administrativa disposta no art. 1853, que atribui autonomia a todos os seus entes federados: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Tamanha é a importância do pacto federativo, que este foi contemplado no rol das cláusulas pétreas54, isto é, há limitação material ao poder de reforma da constituição, não podendo ser a federação suprimida por disposição constitucional superveniente, nem mesmo por ato normativo infraconstitucional.
A Constituição Federal institui u, a título de pacto federativo, a participação no resultado ou compensação financeira pela exploração do petróleo aos Estados e Municípios produtores, em seu art. 20 §1º, como compensação pelo regramento constitucional positivado no art. 155, que, excepcionalmente, não atribui a receita tributária decorrente do ICMS aos Estados produtores de petróleo, mas àqueles de destino.
O novo marco regulatório do petróleo alterou, como visto, o regime de pagamento das participações governamentais ora instituído, sendo a mudança mais relevante a redução de parte dos royalties e participações especiais pagos aos Estados e Municípios produtores de petróleo.
A receita oriunda dos royalties são receitas originárias de cada ente público, constituindo verdadeiro direito subjetivo ao recebimento de compensação pelos ônus suportados pela exploração do petróleo, bem como dos danos dela decorrentes55.
52 “Art. 1º, CF/88. “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos (...)”.
53 Art. 18, CF/88. “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.”
54Art. 60 § 4º, CF/88. “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado”.
Luís Roberto Barroso magistralmente define, sob dois aspectos, as razões de a inconstitucionalidade da lei impugnada violar o princípio da federação:
“Em primeiro lugar, já foi demonstrado que os royalties representam uma forma de compensação devida aos Estados produtores. Tanto pelos ônus e riscos especiais associados à exploração do petróleo no território desses entes ou no mar a eles adjacente, como pela severa perda na arrecadação do ICMS, decorrente da regra especial contida no artigo 155, § 2º, X, b, da Constituição. Em razão dessas duas circunstâncias, suprimir a compensação que sempre lhes foi reconhecida provocaria prejuízo direto aos Estados produtores, instituindo uma discriminação inaceitável no âmbito da Federação. Na prática, os depósitos de petróleo se converteriam em uma lástima para os respectivos Estados, produzindo aumento da despesa com infraestrutura e serviços, bem como privando esses entes de uma das principais hipóteses de arrecadação do ICMS, de longe o mais importante dos impostos estaduais. Admitir que a União possa produzir tais resultados, por deliberada escolha política, equivale a chancelar uma verdadeira agressão do ente central, esvaziando o pacto federativo.
Em segundo lugar, a medida comprometeria gravemente a autonomia financeira dos Estados produtores, que ficaria subordinada a uma decisão política da União. Como é natural, tais Estados organizam suas finanças levando em conta a receita dos royalties. Para tanto, basearam-se no entendimento que sempre prevaleceu no Direito brasileiro, confirmado pela interpretação, até aqui pacífica, dada ao artigo 20, §1º, da Constituição de 1988. Não se pode admitir que o sentido desse dispositivo — essencial à autonomia material dos Estados produtores — fique ao inteiro arbítrio da União, que poderia se valer de sua competência legislativa para manipular receitas originárias dos Estados segundo critérios de conveniência política. Isso seria incompatível com a premissa mais básica do Estado federal, pela qual os contornos da autonomia de cada ente devem ser definidos diretamente pela Constituição Federal, e não pela unidade política mais abrangente.”56 (grifos
nossos).
Neste sentido, as normas legais que contrariam o sistema constitucionalmente elaborado acabam por restringir a autonomia financeira de algumas entidades federadas, o que configuraria desrespeito ao que estatuiu a Carta Constitucional. Deste modo, apesar de ter havido fruição de competência legislativa válida por parte do Congresso Nacional, este incorreu em desobediência ao princípio federativo e seus consectários – o que demonstra ter havido inconstitucionalidade sob o seu prisma material.
56 BARROSO, LUIS ROBERTO. Alteraçõe s sobre royalties são inconstitucionais, 14/07/2010. Disponível em: < http://www.conjur.com.br/2010-jul-14/alteracoes-distribuicao-royalties-sao- inconstitucionais?pagina=6 >. Acesso em 15/11/2014.
À medida que a lei impugnada desrespeita o disposto no art. 20 §1º da Constituição por destinar participações governamentais de intuito compensatório a entes não produtores – que, portanto, não sofrem qualquer tipo de dano –, infringe- se a garantia de autonomia outorgada aos entes federados, que são dotados de competências e atribuições próprias e recursos a elas correspondentes, de acordo com as atribuições que lhes são conferidas. Tal autonomia é princípio basilar da federação, não podendo ser afetada por eventual fragilidade econômica de outros Estados-membros ou Municípios.
A supressão de receitas que pretende a Lei nº. 12.734/12, ao instituir mudança arbitrária das regras do jogo, infringe, ainda, o dever de lealdade que os entes devem manter entre si e também em suas relações com a União, posto que existem limites concretos a serem observados no exercício das competências de cada um.
Sendo assim, percebe-se que a repartição de receitas57, característica da federação destinada a assegurar o equilíbrio entre os entes federativos, resta frontalmente violada na medida em que se destina parcela constitucionalmente garantida da receita auferida a título de royalties a Estados e Municípios não produtores de petróleo. Resta demonstrada, então, a inconstitucionalidade pela afronta ao princípio federativo, consagrado como cláusula pétrea.