As análises sobre a problemática de uma política trazem a atuação do burocrata para o centro do debate sobre implementação de políticas públicas. Afinal, como Riley e Brophy-Baermann destacam, “alguém tem que fazer todo o trabalho” (RILEY; BROPHY-BAERMANN, 2006, p. 20). Na perspectiva bottom up, surgem dois conceitos centrais para a compreensão da implementação de políticas públicas: discricionariedade e autonomia. Eles nos ajudam a entender as condições para a ação da burocracia no estudo de capacidades estatais na prática.
O enfoque central da abordagem bottom up consiste em explicar a variação de comportamentos dos burocratas por meio do estudo de sua discricionariedade, aqui entendida como a liberdade de ação do burocrata limitada por aspectos formais e informais de um dado contexto institucional, ou, como Scott define: “um leque de escolhas dentro de um conjunto de parâmetros que circunscreve o comportamento de um provedor individual de serviços” (1997, p. 37).
A discricionariedade seria importante exatamente para que os burocratas pudessem tratar da “problemática” da política. Autores dessa corrente entendem que cabe aos agentes executores em burocracias nacionais ou regionais fazer os ajustes em políticas mais ou menos “implementáveis” às condições específicas de cada contexto, confrontando dificuldades em suas rotinas diárias e usando sua discricionariedade para distribuir recursos do Estado (GRINDLE, 1980, p. 15). Assim, entender a flexibilidade e a capacidade da burocracia de acomodar interesses na execução de políticas seria importante para captar o conteúdo e o impacto de política públicas muitas vezes estratégicas, que influenciam os rumos do desenvolvimento de um país (ibidem, p. 18).
O principal desafio dos estudos que partem das premissas da perspectiva bottom up é entender os elementos que expliquem a discricionariedade dos atores estatais, que podem dizer respeito ao “espaço” disponível para ação (HUPE, 2013; LOTTA; SANTIAGO, 2017). Os diferentes aspectos determinantes para o espaço de discricionariedade seriam, então, aqueles que estabelecem diferentes graus de “padronização nas políticas públicas de lugar para lugar” (ibidem, p.14).
As regras são alguns dos aspectos centrais para determinar esse espaço. Hupe (2013) argumenta que discricionariedade é relacionada a normas e sua dimensão intrinsecamente interpretativa, já que sua execução pressupõe a construção de entendimentos em torno delas. Maynard-Moody e Musheno apontam também que discricionariedade é inerente a todos os atos da administração, pois “toda aplicação da lei
envolve a continuação da elaboração da lei” (2003, p. 10). Ou seja, a discricionariedade teria uma dimensão contratual marcante, em que a liberdade e a flexibilidade da ação do burocrata variam conforme as características das leis, “seja por sua abrangência (regras muito genéricas permitem interpretações variadas); seja por sua ambiguidade (regras que permitem interpretações diferentes por seu conteúdo); seja por sua sobreposição e conflito (regras sobrepostas ou conflituosas entre si exigem tomada de decisão do ator sobre qual adotar)” (LOTTA; SANTIAGO, 2017, p. 5).
Outro aspecto central para especificar o espaço da discricionariedade seria a relação dos burocratas com seus gestores, ou melhor, do controle que estes exercem sobre a ação do burocrata para garantir accountability. Apesar de não conseguir prever o comportamento dos burocratas completamente, os gestores podem buscar uma maior padronização de seus comportamentos, aumentando a congruência entre o trabalho do burocrata e os objetivos das políticas por meio de incentivos e sanções (LIPSKY, 2010, p. 163). Além disso, as determinações gerais da política pública que estabelecem as principais dimensões da política implementada na linha de frente, como “o nível de benefício, as categorias de elegibilidade, a natureza das regras, as regulações e os serviços”, são determinadas pelas elites políticas e pelos gestores (ibidem, p. 10).
Os parâmetros organizacionais também ajudam a determinar o espaço de ação dos burocratas. Tais parâmetros consistem tanto em padrões procedimentais, como podem ser externos, tendo como base leis ou até normas ou códigos associados à prática profissional (SCOTT, 1997, p. 37). Eles também podem ser informais, como compreensões compartilhadas sobre a ação ou estilos de comportamento dos burocratas. Segundo Pires, a discricionariedade sempre opera em grau limitado de liberdade, pois “processos relacionais estabelecem, mantêm, e transformam compreensões compartilhadas, moldando fronteiras e designando os tipos de comportamentos e transações considerados apropriados ou desapropriados” (2013, p. 629). Assim, a atuação da burocracia se daria num contexto de “criatividade responsiva”, marcado pelo questionamento e pela justificação mútua dos burocratas que proporciona aprendizado (cross-fertilization) e supervisão internos à organização sobre performance e sobre o uso da discricionariedade (ibidem, p. 635).
Além da discricionariedade do burocrata e os diferentes elementos que determinam sua liberdade de ação, a perspectiva bottom up também aponta para a importância do estudo da autonomia do agente estatal. Esse conceito, no entanto, é menos desenvolvido e aparece tangencialmente nas análises, sendo muitas vezes usado como
sinônimo de discricionariedade (LOTTA; SANTIAGO, 2017). A literatura de ciência política desenvolve o conceito de forma robusta ao tratar do Estado como capaz e independente para agir conforme seus interesses, como mostramos na seção 1.2. Ao estudar burocracia e implementação de políticas públicas, podemos então adaptar alguns elementos explicativos sobre a autonomia do Estado para o nível dos indivíduos ou do corpo administrativo.
Carpenter (2001), por exemplo, entende que autonomia do corpo burocrático como coletivo iria além da discricionariedade por abarcar a capacidade das agências burocráticas de “mudar as agendas e preferências de políticos e do público organizado” (2001, p. 15). O autor afirma que autonomia depende da obtenção histórica de três condições: diferenciação, capacitação e reputação16. Primeiramente, as burocracias autônomas deveriam ser politicamente diferentes de atores que buscam controlá-las, ou seja, elas deveriam ter interesses, preferências17 e ideologias únicas, que divergem daquelas de atores políticos e de interesses organizados (CARPENTER, 2001, p. 14). Para ele, o aspecto fundante da autonomia burocrática em Estados democráticos seria a legitimidade política, ou reputações inseridas em uma base de poder independente, ou seja, a crença por autoridades e cidadãos de que agências podem oferecer benefícios ou resolver problemas de forma única. Essa perspectiva de autonomia de Carpenter quase como um ideal de autodeterminação nos mostra que a distinção entre discricionariedade e autonomia é importante para compreender a ação da burocracia. Entretanto, ela não avança na compreensão da autonomia no nível dos indivíduos dentro do Estado.
Ao observar os indivíduos da burocracia, Abers e Santiago entendem que a autonomia vai além da liberdade de ação, como estipula o conceito de discricionariedade, pois corresponde à efetiva capacidade de agir. Enquanto a discricionariedade se trata de uma espécie de “liberdade ‘negativa’ que possibilita ou facilita a ação, mas não determina que haverá ação ou em que sentido ela necessariamente ocorre”, a autonomia sugere “algo mais parecido a uma liberdade ‘positiva’” (ABERS; SANTIAGO, no prelo). Ou seja,
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Conceito de autonomia para Carpenter: “Whether celebrated or lamented, bureaucratic autonomy prevails when politically differentiated agencies take sustained patterns of action consistent with their own wishes, pattern that will not be checked or reversed by elected authorities, organized interests, or courts”.. 17
Preferência para Carpenter é considerada em seu uso teórico de decisão, em que políticos prefeririam que a agência agisse diferente e, assim que a agência atua, o resultado representa uma perda política para os políticos e para os interesses organizados. As preferências da burocracia são irredutíveis quando divergem tanto das preferências sociais quanto das preferências dos servidores eleitos. As ações desempenhadas com base nessas preferências são denominadas por Carpenter como “autoconsistentes” (self-consistent).
mais que entender o “espaço” para a ação do burocrata, é importante entender seu poder e sua capacidade efetiva de exercer seu papel de forma independente. Consideramos importante, então, distinguir discricionariedade de autonomia para o estudo das condições para a implementação de uma política pública.
Partimos do conceito de Abers e Santiago, para quem a autonomia do burocrata é constituída por duas subcapacidades: a) capacidade de influenciar atores-chave no processo decisório, como atores ocupantes de cargos de mais alto escalão; e b) a capacidade de tomar decisões ou implementá-las por conta própria, sem depender de outros atores (ABERS; SANTIAGO, no prelo). A autonomia do burocrata de linha de frente pode derivar de aspectos formais ou informais. Entre os formais, poderia estar a própria discricionariedade que lhe atribuiria uma capacidade do tipo “b”, ou uma norma que tornasse obrigatória a consideração das decisões técnicas no processo decisório. As informais diriam respeito à legitimidade da ação do burocrata com base em relações de poder e de capacidades técnicas e organizacionais (idem). Além disso, a autonomia do indivíduo é interconectada com a autonomia da organização em que o burocrata está localizado, já que ela depende das condições de trabalho adequadas e da influência da instituição para que suas decisões tenham peso (idem).
A complexidade, a discricionariedade e a autonomia como descritas só ganham sentido a partir do estudo da ação do burocrata. É nas práticas dos agentes estatais que elas ganham vida e podem ser alteradas, o que nos leva à segunda dimensão da análise de capacidades burocráticas na prática.