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Nosso estudo recorre à força dos elementos históricos na explicação social. Comungamos, assim, com o apelo de Pierson (2004, p. 6) de fundamentar a pesquisa social com uma “forte dimensão temporal”. Conforme lembrou o autor, não foi por acaso que vários dos grandes nomes do período de construção das ciências sociais (são feitas referências a Marx, Tocqueville, Weber, Polanyi e Schumpeter) adotaram uma abordagem profundamente histórica em seus estudos. A necessidade de recorrer à contextualização no tempo para prover o melhor conhecimento dos processos sociais foi assim enfatizada por Pierson (2004, p. 167):
Muito daquilo que é importante sobre o mundo social provavelmente vai permanecer encoberto se nossos questionamentos ficarem baseados, como ocorre com frequência, em esforços para examinar somente um momento no tempo. Se, de modo diferente, pensamos sobre como os processos sociais se desenvolvem ao longo do tempo, faremos perguntas que não formularíamos, identificaremos falhas em possíveis explicações que de outra forma não perceberíamos, e encontraremos respostas que não teríamos como descobrir.
Com efeito, não se trata de uma abordagem temporal descomprometida. É preciso que o esforço de reconstrução histórica procure ampliar o conhecimento, lançar luz sobre eventos e processos antes despercebidos ou vistos de forma incompleta ou precipitada. Ainda que se reconheça a legitimidade das abordagens circunscritas a
fenômenos isolados, o enfoque que se propõe em um estudo que tenha a finalidade de oferecer explicações fundamentadas deve ser capaz de identificar as relações entre os níveis micro e macro do processo histórico. Além disso, mesmo que a procura de explicações conduza a um alargamento temporal do estudo, de modo a visualizar os aspectos estruturais de um ou vários processos, não se deve perder de vista a existência de agentes, individuais e coletivos, com suas preferências19 e decisões: o reconhecimento de contingenciamentos estruturais não deve suprimir o papel dos atores sociais. Ainda, apesar da necessidade de oferecer explicações sobre o objeto de estudo, mediante o teste empírico de hipóteses levantadas, é preciso respeitar a especificidade dos fenômenos estudados e, portanto, adotar uma atitude de prudência nas eventuais tentativas de formular generalizações.
Apesar das inevitáveis especificidades das diferentes disciplinas voltadas para o estudo temporal dos indivíduos em sua interação com a sociedade, há muito se processou uma aproximação profícua entre elas. Foi-se o tempo – 1938 – em que Febvre (1978, p. 108) reclamava das relações “bastante decepcionantes” entre a história, a psicologia e a sociologia. Ou, ainda, em que Braudel (s.d., p. 7) – 1958 – reclamava que as “ciências do homem” se encontravam “comprometidas, obstinadas, em confusas lutas a respeito das fronteiras que possam ou não existir entre elas”. Por outro lado, passada, principalmente nos Estados Unidos, a voga behaviorista, outras ciências sociais, notadamente a política, voltaram a reconhecer a necessidade de aportes históricos consistentes (KAVANAGH, 1991).20
Na história, o interesse pela contribuição de outras disciplinas talvez tenha sido mais precoce, com a École des Annales, e teve seu papel na fragmentação da disciplina, fenômeno que não deixou de ter seu caráter profícuo (BURKE, 1992). De fato, há muito, diferentes abordagens e concepções epistemológicas conduzem os historiadores em seu ofício. A preocupação com as estruturas ainda continua a ser reivindicada como necessária e constitui o mote das abordagens históricas de outras disciplinas, como a Sociologia Histórica. No entanto, mesmo as abordagens mais recentes, como as de caráter interpretativo, merecem seu lugar ao sol, embora devam
19 Uma definição válida de preferências é apresentada por Katznelson & Weingast (2005, p. 7): “propensões para se comportar em determinadas circunstâncias de pessoas que discriminam as alternativas que julgam de forma absoluta ou relativa”. Conforme também observaram os autores (p. 7), a formação de preferências constitui tema essencial para qualquer teoria que se baseia no agenciamento. O tema será retomado adiante.
20 Kavanagh (1991) saudou a “maior consciência da relevância da história” e a “maior cooperação entre cientistas políticos e historiadores” (p. 495). Contudo, sua avaliação era de que a contribuição da história seria mais voltada ao corpo do conhecimento do que às questões metodológicas.
conferir atenção à advertência de um historiador da estatura de Ginzburg (2001, p. 41), no contexto de seu brado “antipositivista”, de se “opor com a máxima clareza possível às teorias da moda que tendem a esfumar, até torná-los indistintos, os limites entre história e ficção”.
O enfoque a ser dado à nossa pesquisa busca aproximar-se de abordagens desenvolvidas no seio da ciência política e da sociologia comparada, a partir de seu maior envolvimento, consolidado na década de 1980, com os estudos históricos. Essa aproximação foi responsável, na sociologia, pelo florescimento de estudos macro- históricos, frequentemente com ênfase comparativa, no estilo das grandes obras de Barrington Moore Jr., Charles Tilly, Perry Anderson e Theda Skocpol. Já na ciência política, essa aproximação resultou no desenvolvimento do institucionalismo histórico, uma vertente do chamado neoinstitucionalismo.
Como muitas vezes se tem dito, o interesse pelas instituições no âmbito da ciência política nada tem de novo. Contudo, novas perspectivas de abordagem institucional levaram ao desenvolvimento, a partir da década de 1980, de uma heterogênea corrente teórica abrigada sob o termo neoinstitucionalismo, em reação ao determinismo social e a algumas vertentes do marxismo, com sua tendência de negligenciar as instituições e os indivíduos na explicação das ações políticas, e ao behaviorismo, com seu fundamento de que o comportamento coletivo explica-se pela soma das escolhas individuais (IMMERGUT, 1998, p. 11). Para os teóricos do neoinstitucionalismo, as instituições provêem o contexto no qual os atores políticos definem seus interesses e fazem suas escolhas; elas ajudam a moldar o comportamento dos indivíduos e a reduzir as incertezas inerentes à vida social Assim, as análises se voltaram para as relações entre as instituições e o comportamento dos atores, de forma a fornecer explicações mais sólidas para os fenômenos políticos estudados.
Peters (2012, p.18; 175-184) reconheceu a existência de vários neoinstitucionalismos, unidos pela concepção de conferir à ação coletiva um posicionamento mais central na análise da vida política. Ainda que, de modo geral, os indivíduos permaneçam no papel de atores importantes, essa escola considera as instituições como peças centrais nas decisões políticas. A reciprocidade nas relações entre as instituições e seu contexto socioeconômico é enfatizada, embora de forma desigual, no seio de cada corrente e nos trabalhos dos diferentes cientistas políticos. Nesse sentido, por exemplo, é que deve ser entendida a observação de Arretche (s.d., p. 57) de que o neoinstitucionalismo incorpora contribuições de outras correntes
explicativas e considera que “mudanças econômicas e demográficas, mudanças ideológicas e pressões políticas do movimento popular” atuaram na emergência do
welfare state, embora o processo de seu desenvolvimento tenha ocorrido “no interior de estruturas institucionais e políticas específicas”.
Hall e Taylor (2003), assim como Thelen (1999), identificaram três segmentos distintos do neoinstitucionalismo: o histórico, o cultural e o da escolha racional. Nessa seção, trataremos do primeiro, que mais diretamente irá nos apoiar no desenvolvimento da pesquisa. A abordagem da escolha racional também nos interessará diretamente, dada a sua importância nos estudos legislativos e os esforços de aproximação com o institucionalismo histórico (que passaremos a denominar IH). O institucionalismo cultural (ou sociológico) será abordado de forma secundária, embora comungue pressupostos fundamentais com o IH.21
O primeiro, e mais óbvio traço do IH reside na atenção que ele confere ao que Hall e Taylor (2003, p. 200) chamaram de “trajetória percorrida”. Trata-se de reconhecer como ponto fundamental da explicação os elementos herdados do passado. O contexto institucional, bem como suas relações com os indivíduos são, em grande parte, moldados no tempo e cabe ao pesquisador identificar os aspectos históricos que contam para a sua formação.22 Outro elemento a destacar nessa corrente diz respeito à revalorização dos conflitos que envolvem a distribuição desigual de poder e de recursos. Embora também nada tenha de original, essa visão evidencia o fato de que os arranjos institucionais não são neutros. Deve-se ressaltar, ainda, que os estudos classificáveis no âmbito do institucionalismo histórico reconhecem a existência de outros fatores, além das instituições de natureza mais política, como determinantes nos resultados dos conflitos políticos. É o caso das ideias, das classes sociais e de fenômenos econômicos (HALL & TAYLOR, 2003).
21 Concordamos com a avaliação de Ross (2009, p. 134) sobre a importância da cultura no estudo da política. Segundo o autor, a cultura “provê a estrutura para: organizar os mundos diários das pessoas, abrigando neles o eu e os outros, conferindo sentido às ações e interpretando as motivações dos outros; fundamentar a análise de interesses; ligar identidades à ação política; e predispor as pessoas e os grupos a praticar algumas ações e evitar outras”. Ross reconheceu a diversidade de abordagens culturalistas dos fenômenos políticos, assim como o fato de que nem todas elas têm objetivos explicativos ou procuram estabelecer relações causais. Contudo, a partir da visão de mundo dos atores e dos significados intersubjetivos, a análise cultural permite “construir interpretações plausíveis da vida política para explicar a ação individual e coletiva” (p. 159).
22 A ideia de “trajetória política” utilizada por alguns pesquisadores do Estado, como Migdal, é bastante afim à de “trajetória percorrida”. Nas palavras de Migdal (2009, p. 180), o primeiro conceito “aponta para o conjunto específico de condições mundiais que existiam na época de formação dos Estados e outras circunstâncias críticas de sua história”. Ele indica, ainda “como elites-chave, forças sociais, instituições e condições se mesclaram de diferentes formas, levando a grande disparidade nas práticas estatais”.
Um dos conceitos mais caros ao IH é o de path dependence. Surgido no campo da economia, sua noção ficou muito conhecida na área do desenvolvimento tecnológico, com a famosa explicação para o destino da opção QWERT das máquinas de escrever. Conforme tem sido registrado (PIERSON, 2004, p. 20; PETERS, 2012, p. 70-71; THELEN, 2003, p. 218), o conceito de path dependence não é rígido. Existem definições fracas e fortes a seu respeito. Sua conceituação mais abrangente refere-se ao reconhecimento de que acontecimentos do passado (como a escolha de determinadas políticas ou a adoção de formas específicas quando do surgimento de uma instituição) terão contínuas e relevantes consequências sobre eventos que venham a ocorrer em períodos posteriores.23
O conceito de path dependence implica a ideia de que, uma vez tomado um caminho, ocorre uma acomodação em torno dele. Os atores envolvidos no processo tendem a elaborar suas estratégias de forma a considerá-lo como curso consumado. Daí as dificuldades de sua reversão, uma vez que os custos de um redirecionamento para uma alternativa anteriormente tida como viável crescem com o passar do tempo. O conceito de path dependence, desse modo, envolve a noção de positive feedback ou self-
reinforcement. Ele valoriza, portanto, a ideia de persistência, o que o torna uma ferramenta útil para compreender a continuidade. Existe nele, contudo, espaço para a incorporação de elementos de contingência, que remetem à possibilidade de escolha e de agenciamento.
O conceito de path dependence e mesmo o IH, de forma geral, têm sido criticados por valorizarem excessivamente a continuidade, em detrimento da mudança (WEIR, 2006, p. 171). Em decorrência disso, os autores vinculados a essa abordagem passaram a explicitar ou reforçar em suas teorizações e estudos empíricos esclarecimentos que enriquecem suas interpretações. Thelen & Mahoney (2010) têm acentuado que, assim como ocorre em períodos de mudança, também existem relações de conflito e de poder em todo o processo de acomodação e de persistência. Conforme os autores acentuaram, os “perdedores” não desaparecem, ainda que a linha entre estes e os “ganhadores” seja muitas vezes tênue e complexa (p. 22).
Thelen (2006) argumentou, com propriedade, que nem sempre a mudança institucional ocorre de forma abrupta e descontínua. Muitas vezes existe continuidade
23 Na conceituação de Katznelson (2003, p. 290): “decisões-chave em momentos cruciais produzem efeitos que levam a história a um curso cujos mecanismos de reprodução fazem com que a seleção inicial torne-se incontrolável”.
em períodos de aparente ruptura, assim como mudanças substanciais, embora graduais, sob a superfície de arranjos institucionais aparentemente estáveis. Por isso, a autora acentuou a necessidade de estudar períodos mais amplos, a fim de identificar como uma instituição criada com objetivos bem determinados pode ser redirecionada para servir a fins significativamente distintos. A reprodução institucional também constitui um processo frequentemente passível de conter elementos dinâmicos, pois “com o objetivo de sobreviver, raramente as instituições permanecem estáticas” (p. 154). A sobrevivência de uma instituição precisa de sustentação política, inclusive mediante a formação de novas coalizões que as apoiem, conforme eventuais alterações nas condições econômicas e políticas.
Autores como Thelen buscaram alternativas ao modelo do equilíbrio pontuado (punctuated equilibium), que concebe a mudança como decorrente de momentos de operação de forças exógenas ou da ocasional manifestação dos agentes. De fato, as três correntes do neoinstitucionalismo têm buscado mais a explicação da continuidade do que da mudança. Na teoria da escolha racional, isso decorre, fundamentalmente, por sua ênfase no equilíbrio institucional; na linha culturalista, por sua tendência de tomar as instituições como um conjunto de normas e procedimentos aceitos irrefletidamente; no IH, por seu foco em períodos temporais longos, que beneficiam uma abordagem das estruturas. Contudo, uma nova perspectiva pode ser aberta mediante a percepção de que “as propriedades básicas das instituições contêm dentro de si possibilidades de mudança” (MAHONEY & THELEN, 2010, p. 14).
Em seu esforço de enriquecimento teórico do IH, Thelen (2003) introduziu dois novos conceitos de mudança institucional: “conversão” (conversion) e “sobreposição” (layering). O primeiro conceito envolve o fenômeno de normas institucionais pré-existentes serem redirecionadas para novos propósitos. Já “sobreposição” diz respeito à renegociação parcial de alguns elementos de um arranjo institucional, enquanto outros permanecem inalterados (THELEN, 2003, p. 225-26). Os dois conceitos incorporam a ideia de “increasing returns”, mas iluminam o processo no qual os arranjos institucionais são periodicamente renegociados. Ambos combinam elementos de reprodução institucional e de renovação institucional, pois capturam o processo de mudança que não ocorre abruptamente, mas de forma cumulativa e gradual (THELEN, 2006, p. 156).
Thelen (2003; 2006) lançou mão de ambos para explicar a evolução da educação profissionalizante na Alemanha ao longo do século XX. Em sua origem, esse
sistema foi criado para qualificar o setor artesanal (Handwerk). De natureza fortemente conservadora, esse segmento social foi visto pelos governantes do império alemão como fonte importante de apoio político, em contraste com os operários do setor industrial, cada vez mais politizados e organizados em sindicatos com forte influência socialista e comunista. Inicialmente, apenas os membros do Handwerk podiam obter certificados válidos de aprendizagem. Essa situação levou o setor de indústrias mais especializado (principalmente os fabricantes de máquinas) a forçar mudanças no sistema de educação profissionalizante. Em interação com o setor artesanal, os industriais desenvolveram estratégias e arranjos institucionais para adaptar o sistema às mudanças socioeconômicas que o país atravessava.
Mais recentemente, Thelen, juntamente com Mahoney, sistematizou sua teoria de mudança institucional (MAHONEY & THELEN, 2010). De início, os autores destacaram que tanto o contexto institucional quanto as características da instituição em foco devem ser levados em conta em qualquer modelo explicativo de mudança. Ambos ressaltaram, ainda, que mesmo a estabilidade precisa ser compreendida como um processo dinâmico, pois ela normalmente envolve tensões ligadas a conflitos de natureza distributiva, compromissos vulneráveis e relações complexas com outras instituições. Além disso, o consentimento deve constituir uma variável relevante tanto para a análise da estabilidade como da mudança institucional:
A necessidade de reforçar as instituições acarreta sua própria dinâmica de mudança potencial, o que advém não apenas da natureza politicamente contestada das regras institucionais, mas, importante, do nível de abertura na interpretação e implementação dessas regras. Mesmo quando as instituições são formalmente codificadas, as expectativas que elas geram frequentemente permanecem ambíguas e sempre são sujeitas à interpretação, debate e contestação (MAHONEY & THELEN, 2010, p. 10-11).
A ambiguidade, desse modo, constitui uma abertura para a reinterpretação das normas e, igualmente, para sua eventual consolidação, por meio de conflitos sobre seus significados e sobre a distribuição do poder. Portanto, ela abre espaços para a iniciativa dos atores. Isso foi mostrado, por exemplo, no trabalho de Sheingate (2010) sobre a evolução das normas e procedimentos internos da U.S. House of
Representatives, com base em três eventos de mudança regimental ocorridos no final do século XIX e início do XX. Os três episódios mostraram a presença de elementos de criatividade e de constrangimento gerados pela ambiguidade das normas regimentais e
ilustram como atores trabalhando no interior de uma instituição complexa como a U.S. House of Representatives buscam atingir seus objetivos, de
forma individual ou coletiva, mediante um processo sem fim de criação, elaboração e interpretação de normas (SHEINGATE, 2010, p. 172).
Além de “conversão” e de “sobreposição”, Mahoney & Thelen (2010) completaram sua tipologia de mudança institucional com “substituição” (displacement) e “impulso” (drift). O primeiro surge quando as normas vigentes são substituídas por novas normas, seja de modo abrupto (como pode ocorrer nas revoluções), seja em um lento processo. “Impulso”, por sua vez, dá-se quando as normas permanecem formalmente as mesmas, mas seu impacto sofre mudanças devido a fatores externos. Os autores também estabeleceram uma afinidade de papéis entre os quatro tipos de mudança e quatro tipos de agentes: “insurgentes”, “simbióticos”, “subversivos” e “oportunistas”. Os “insurgentes”, que conscientemente buscam eliminar as instituições ou normas vigentes, aparecem associados à “substituição”. Os agentes “simbióticos parasitários”, que buscam preservar o status quo, mas agem de forma a corroer a ordem vigente, são mais associados à mudança por “impulso”. Já os “subversivos” desejam mudar uma instituição, o que os aproximaria da “substituição”. Contudo, disfarçam seus reais objetivos e atuam de modo a promover a “sobreposição”. Por fim, os “oportunistas” adotam uma posição de expectativa: não se opõem abertamente às normas institucionais, mas buscam mudanças que atendam seus interesses, o que os associa mais à “conversão”. Sobre essa tentativa de conceituação dos processos de mudança e do papel dos agentes, parece razoável ter em mente que o dinamismo da ação e a complexidade dos fenômenos sociais tendem a revelar situações em que não se possa determinar com clareza a presença de uma única categoria, o que talvez recomende o uso de modelos mistos.
Weir (2006) também ressaltou a necessidade de identificar o processo de definição de interesses e as coalizões presentes não apenas em critical junctures, mas, igualmente, em períodos de estabilidade. A multiplicidade de interesses dos atores precisa ser criteriosamente considerada. Do mesmo modo, a autora chamou a atenção para o fato de que as explicações sobre continuidade e mudança devem levar em conta as ações e as omissões de atores políticos normalmente excluídos das decisões políticas. Portanto, as análises institucionais das estruturas políticas devem contemplar o papel dos movimentos sociais, em especial suas ações em situações de dissonância institucional.
Pierson (2003), por sua vez, sustentou a necessidade de conferir atenção à
longue durée, conforme a terminologia de Fernand Braudel24, dado que vários processos sociais relevantes precisam de muito tempo para se desenvolver. Por certo, não se trata de conceber as estruturas de forma praticamente imóveis, segundo transparecem na obra braudeliana. Pierson buscou, antes de tudo, enfatizar que a restrição da temporalidade da análise muitas vezes dá origem a explicações imediatistas. Por isso, é preciso, buscar a “diversidade dos horizontes de tempos causais e de efeitos” (p. 179), assim como entender que “os processos sociais ocorrem em velocidades distintas” (p.181).25 Para
tanto, Pierson formulou uma tipologia de relações causais em processos de longa duração. O primeiro tipo de slow-moving causal process reside no caráter gradual ou cumulativo que marca muitas mudanças históricas. Essa característica surge com frequência no caso de algumas transformações tecnológicas, mas também no desenvolvimento de políticas públicas que apenas com o decorrer do tempo evidenciam seus efeitos. O segundo envolve o threshold effects: alguns processos apresentam efeitos pequenos ou negligenciáveis até atingirem determinado ponto crítico, a partir do qual produzem importantes mudanças. Os traços fortemente inerciais de muitos arranjos institucionais indicam que a pressão em direção a mudanças pode precisar de tempo para revelar seus efeitos. Já o argumento da cadeia causal indica que a relação de causa