Este grupo reúne casos em que o Executivo federal utiliza o instrumento medida provisória como complementar ou subsidiar o veto. Por outro lado, tratam-se de casos em que as partes interessadas questionam a constitucionalidade dessa medida adotada.
A seguir apresento a tabela contendo as principais informações:
Tabela X – Grupo 4 – MP como assessório ao veto
Grupo 4 – MP como assessório ao veto
Instrumento e nº Relator Decisão Colegiada ou Monocrática? Proponente Autoridade Coatora Data da Propositura Data do Julgamento Duração dos autos (propositura a
julgamento) A favor de quem? MS-MC
31397 Luiz Fux Monocrática
Deputado Federal Presidente da República 06/06/2012 12/06/2012 6 dias Executivo (presidente) ADI-MC 1330 Francisco Rezek Colegiada Confederação Nacional da Agricultura Presidente da República 27/07/1995 10/08/1995 - Liminar 09/02/2004 - Mérito 1 ano e 3 meses - Liminar 9 anos e 9 meses - Mérito Executivo (presidente)
Tabela 10 - Grupo 4 – MP como assessório ao veto. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos - Apêndice IV.
Este grupo conta com dois casos. A justificativa para o desentranhamento desses, dos outros grupos, é o pouco debate existente quanto a esse ponto.
Ambos os casos questionam o Executivo federal e estão inseridos sob égide da CF/88. O MS-MC 31397 foi decidido por meio de decisão monocrática e a ADI-MC 1330, por meio de decisão colegiada.
A ADI-MC 1330 questiona o artigo 2º da medida provisória 1.046 de 1995, que, entre outras coisas, alterava disposições da Lei 8.880/94 (plano de estabilização econômica e monetária). Essa lei teve origem na medida provisória 482/1994, mas com alterações feitas pelo Congresso Nacional. Entre essas alterações, especificamente, havia o artigo 16, § 2º, que acrescentou algumas exceções às regras do plano econômico. Diante disso, o presidente da república, Itamar Franco, veta o parágrafo 2º do artigo 16, com a justificativa de que o parágrafo iria permitir a alteração de contratos encerrados de operações de poupança pautadas por outras regras e, porque não fazia previsão de cláusula de equilíbrio econômico-financeiro.
Diante desse veto, o Congresso Nacional o rejeita, em 1995. Para evitar problemas com a nova redação que seria dada, o então presidente da república, Fernando Henrique Cardoso, edita a Medida Provisória (MP) 1.046 de 1995 que dispunha sobre crédito rural. O artigo 2º, afirmava que “para as operações de crédito rural contratadas a partir da publicação desta Medida Provisória e até 31 de julho de 1996, não se aplica o disposto no § 2º do art. 16 da Lei nº 8.880, de 27 de maio de 1994”. O que, tecnicamente, evitava a preocupação no veto do presidente Itamar Franco, em 1994, sobre aplicar as regras da Lei 8.880 a contratos anteriores a ela.
Dessa forma, por meio da MP 1.046 de 1995, o Executivo federal reedita os efeitos pretendidos com os vetos, que foram rejeitados pelo Legislativo federal.
O Cidadão, Confederação Nacional da Agricultura, interessado na não permanência do veto ou na edição da MP 1.046/1995 (reeditada na MP 1.072), questiona a constitucionalidade dessa, por violação aos artigos 2º; 62; 66, §§ 4º - 7º; 67; 187, I e II, da CF/88. O principal argumento a ser destacado por esta pesquisa são os artigo 2º e 66, §§ 4º-7º, que trazem o princípio da separação dos poderes e o devido processo legislativo de apreciação do veto. O arguente alegava que o Congresso havia decidido não acatar o veto sobre o tema, portanto, qualquer reedição daquele texto, por outros meios, seria inconstitucional. Buscando tornar o argumento mais robusto, é alegado que a reapresentação de texto de veto seria similar à reapresentação de projeto de lei rejeitado no Congresso Nacional, o que era vedado pela CF/8884.
O STF, por maioria (vencido o ministro Marco Aurélio), rejeita a liminar, por entender que o processo legislativo foi seguido e que não houve violação à separação dos poderes. No mérito, afirma que a MP 1.046 traz temática menos abrangente que a Lei 8.880, colocando apenas limite de tempo para o início da sua aplicação, não se tratando de matéria
84 Interessante essa colocação, uma vez que o presidente da república não apresentara um projeto de lei, mas sim um veto. Isso também estaria vinculado a esse preceito constitucional?
idêntica à vetada pelo presidente da república, tendo em vista que a adição do artigo 16, §2º foi realizada pelo Congresso à MP 482, não sendo matéria do presidente. Dessa forma, não havendo violação ao artigo 187 da CF, tendo em vista que essa é uma norma programática.
Isso fica claro na passagem do voto do ministro relator, Francisco Rezek, que foi o voto condutor do caso:
(...) aconteceu neste caso aquilo que a Constituição prescreve que há de acontecer dentro da trivialidade do processo legislativo. Um veto é oposto a uma norma pelo Presidente da República; o Congresso Nacional, por maioria, derruba o veto; o Presidente da República se abstém de sancionar a norma. A carta diz que nessa hipótese o Presidente do Congresso Nacional tem o poder da promulgação direta, e outra coisa não aconteceu: a norma resultou promulgada sob sua autoridade.
Todo o ritual que concerne à medida provisória, ao veto presidencial, à rejeição do veto, à promulgação da norma de veto rejeitado: tudo se fez observar com rigor. De tal modo não me parece que se tenha posto em dúvida o império dessas regras de processo legislativo que figuram na própria Carta. (ADI-MC 1330, p. 11 - eletrônica)
A questão, no fundo, é só uma, e em torno dela tudo mais gravita: pode ou não o Presidente da República, uma vez derrubado pelo Congresso o veto por ele outrora oposto a uma norma, reeditá-la mediante medida provisória? Colocada a questão nesses termos, não há como negar aspecto de bom direito à tese que conduz a uma resposta negativa. Faz algum sentido entender que o Presidente da República não pode, em princípio, promulgada certa norma por força da rejeição do seu veto, pô-la na ordem jurídica, no dia seguinte, através da edição de medida provisória. O Precedente relatado pelo Ministro Celso de Mello, e aqui citado várias vezes, ajudaria a fomentar esse ponto de vista. (ADI-MC 1330, p. 11-12 - eletrônica)
Sucede que, no caso concreto, o que se nos depara não é uma situação assim. Deixo de lado, porque carente de efeito útil, a questão de saber se, quando editada a Lei 8.880, o âmbito cronológico do seu § 2o era maior, ou não, do que aquele estampado no caput. O caput do art. 16 da lei parecia referir-se a um breve momento da nossa história econômica, quando dizia "continuam expressos em cruzeiro reais até a emissão do real", ou seja, até 1o de julho seguinte, "as operações de crédito rural etc."
(...) obviamente o Presidente da República não está reeditando norma promulgada mediante derrubada de veto. Está dando prazo limitado ao congelamento que ele, na Medida Provisória, estabelece para uma norma anterior - cujo império se restaura, nos termos do seu derradeiro comando -, em 31 de julho de 1996 (ADI-MC 1330, p. 12-13 - eletrônica) (grifos meus). Entende o STF, dessa forma, que no caso em análise, a medida provisória não reeditou o veto, mas apenas forneceu um prazo maior para sua aplicação. Essa interpretação é interessante e dialoga com os pressupostos teóricos deste trabalho, no sentido de que a medida provisória, assim como o veto, são instrumentos de garantias da separação dos poderes, escolhidos pelo nosso desenho institucional, e ambos geram a relação mútua de controle entre
o poder Legislativo o Executivo. Nesse sentido, neste caso, verifica-se a utilização desse instrumento como opção à rejeição do veto pelo Legislativo.
Algumas ponderações são necessárias, pois apesar de os efeitos gerarem correlação ao veto, o instrumento apenas foi utilizado após o fim do processo legislativo, ou seja, o projeto de lei que estava vetado já havia sido sancionado, promulgado e publicado pelo Congresso; além disso, apesar de os efeitos pretendidos ao usar esses instrumentos serem os mesmos, o presidente usou da técnica de redação jurídica que alterou, substancialmente, o caráter pretendido com a MP do caráter do pretendido com veto. O objetivo deste último era impedir a entrada em vigor daquela disposição; a MP, por sua vez, visava atrasar a entrada do veto por tempo determinado. Dessa forma, a sutileza analítica entre considerar ponto complementar ao veto ou situação distinta é tênue.
Contudo, a questão é que na prática, lendo os documentos do caso (projeto de lei, medidas provisórias e veto), os efeitos gerados pela MP são idênticos aos do veto, impedindo com que a previsão do §20, do artigo 16, fosse aplicada a contratos anteriores. Dessa forma, parece haver, juridicamente, alteração do regular processo legislativo de criação das leis. Em termos institucionais, essa prática é interessante e permite observar como as instituições se auto desenham e usurpam atribuições dos outros poderes.
Essa também é a conclusão do ministro Marco Aurélio, que foi o único voto contrário no caso, conforme é possível observar a seguir:
(...) O veto e a derrubada que se seguiu, bem como a promulgação da Lei não pelo Executivo, mas via ato do Presidente do Congresso, fizeram-se no âmbito de competência e prerrogativas próprias.
Todavia, o Executivo não se mostrou conformado diante dessa manifestação dos representantes do povo, os Deputados e dos Estados - os Senadores. Acionou o disposto no artigo 62 da Carta de 1988, para mitigar - já que o fez também atento a um certo período - os efeitos da derrubada.
Indaga-se: diante do processo legislativo, tal como definido na Lei Básica Federal, havia campo propício para essa atuação? Na Carta em
vigor, a medida provisória exsurge como mecanismo,
constitucionalmente perfeito, para afastar-se do cenário político a derrubada de veto? A resposta é desenganadamente negativa. Entendo que em questão está - para não confundirmos a hipóteses, tomando-o como caso concreto, já que o controle é concentrado - não a situação de penúria dos agricultores retratada nestes autos, mas a própria Democracia direcionada à observância do princípio político constitucional que é o da separação e independência harmoniosa dos Poderes. Onde fica o princípio da realidade? Onde fica o princípio da razoablidade, da boa fé [sic]? Refiro-me à razoabilidade no tocante à interpretação das normas constitucionais, quando se caminha para a admissibilidade do endosso, muito embora no terreno precário do exame da liminar, de um ato do Executivo, que, contrariando afastamento do veto, projetou no tempo a eficácia da norma editada pelo
Legislativo. Nem mesmo o período em que previsto o Decreto-Lei chegou-se a essa utilização! (ADI-MC 1330, p. 23-24 - eletrônica) (grifos meus).
A decisão liminar foi tomada em 1995, e em 2004 foi arquivado o processo por perda do objeto.
O MS-MC 31397, que é o segundo caso deste grupo, foi julgado em junho de 2012. O arguente era o Legislativo, composto por cinco deputados federais, em que se questiona a edição de MP do presidente com conteúdo idêntico ao dos vetos rejeitados pelo Congresso Nacional a determinado projeto de lei. No caso, a presidenta ao receber o Projeto de Lei 1.876/1999, avisou, inclusive mediante a mídia, que iria vetar diversos dispositivos desse projeto85. Ao receber o projeto, a presidenta vetou parte dele e sancionou, promulgou e publicou a parte não vetada. Antes mesmo de a mensagem de veto ser enviada, a presidenta editou a MP 571/2012 regulando os artigos por ela vetados e, também, alterando outras disposições do Código Florestal que ela acabara de sancionar, promulgar e publicar. Por conta disso, os arguentes questionam a MP 571/2012, por ter repetido os vetos do Projeto de Lei 1.876/1999, que originou o Código Florestal (Lei 12.651), e por ter alterado parte de lei recém-aprovada pelo próprio Executivo. Em termos de alegações jurídicas, os arguentes apresentam tese similar ao do caso anterior, de violação aos artigos 2º e 66º da CF/88, por inovação do processo legislativo.
O STF decidiu, via decisão monocrática, confirmar o entendimento do caso anterior, evitando uma análise mais profunda da MP e do veto, alegando que a MP foi utilizada dentro das suas atribuições constitucionais e, portanto, não houve violação ao processo legislativo. Contudo, concluiu o ministro relator, Luiz Fux, que esse questionamento poder ser feito mediante outras vias, tanto em termos jurisdicionais quanto políticos, conforme constata-se a seguir:
In casu, verifica-se inexistir qualquer direito líquido e certo a ser tutelado por esta Suprema Corte. Diversamente do ventilado pelos Impetrantes, não ocorreu a abreviação do processo legislativo ordinário, porquanto a edição de Medida Provisória não tem o condão de obstar a apreciação do veto pelo Congresso Nacional.
Muito pelo contrário. No tocante aos temas sancionados na PL n° 1.876/1999, a edição de Medidas Provisórias apenas suspende a sua eficácia, inexistindo qualquer revogação aparente. Vale dizer, retiram- se, temporariamente, os efeitos dos aludidos preceitos, não maculando a sua existência no ordenamento jurídico.
85 Apenas a título de exemplo, veja a notícia do portal de notícias G1, em que é relatado que após a aprovação do projeto de lei que originou o Código Florestal, a Advocacia-geral da União anunciou que a presidenta emitiria vetos ao projeto por entender que esse violaria aos interesses públicos. COSTA; MENDES. 2012.
Em outras palavras, caberá ao próprio Congresso Nacional, quando da deliberação da MP, o juízo decisivo de saber se haverá ou não a revogação dos preceitos sancionados na PL n° 1.876/1999. Rememore-se que, nesta ocasião, o Congresso Nacional examinará tanto os pressupostos de edição – relevância e urgência – quanto a oportunidade e conveniência da sua conversão em lei ou da rejeição da MP. Assim, se convertida a MP em lei, haverá a revogação de tais preceitos, ainda que anteriormente sancionados pela Presidenta Dilma Roussef. Do contrário, manter-se-ão incólumes estes dispositivos legais. E, essa decisão, repete-se, é atribuída soberanamente ao Congresso Nacional. Por outro lado, no que pertine aos preceitos vetados pela Presidenta Dilma Roussef, não há que se cogitar de suspensão da eficácia, porquanto não ingressaram no ordenamento jurídico (plano da existência) e, por conseguinte, não se encontram aptos a produzir seus efeitos (plano da eficácia). Ocorre que a circunstância de o veto presidencial encontrar-se pendente de deliberação pelo Congresso Nacional não obsta que a Presidenta da República edite uma MP regulando o tema, desde que presentes os seus pressupostos constitucionais.
(...)
Em suma, a questão de fundo debatida neste mandamus não caracteriza qualquer ofensa à Constituição, em geral, e ao devido processo legislativo ordinário, em especial, de modo que seu equacionamento deve ocorrer no bojo do próprio sistema político. Descabe, portanto, trazer esta questão ao Poder Judiciário (MS-MC 31397, p. 2-3) (grifos meus).
Assim como no caso anterior, a disputa entre os poderes é visível, apesar de os vieses serem diferentes; no primeiro caso a parte interessada é Cidadão e não Legislativo, enquanto no segundo caso, Legislativo (enquanto categoria utilizada por esta pesquisa) é o interessado.
Não irei repetir as críticas e conclusões feitas no caso anterior, dessa forma, apenas reitero que este é um tema de pesquisa interessante, pois por meio de uma análise da MP no Legislativo, que tenha objetivo de assessorar de alguma forma o veto, é possível verificar a utilização de dois instrumentos da separação dos poderes e de check and balances se correlacionando; também é possível observar a disputa entre os poderes, nesses casos, verificando como ocorre a ação e reação entre eles via regras institucionais (veto players usando instrumentos institucionais).
Em termos de observação do tempo entre o pleito e o julgamento, temos uma média de quase um ano para julgamento da cautelar. Contudo, esse dado deve ser relativizado, vez em que se tratam de dois casos, apenas; e ainda, casos com base em instrumentos diferentes. O MS-MC 31397 teve a cautelar julgada em 6 dias, o que mostra um prazo muito bom, a partir do critério geral adotado. A ADI-MC 1330 demorou um ano e três meses para o julgamento da liminar e mais nove anos até a decisão de arquivamento por perda de objeto. Neste último caso, apesar de aparentemente ser um prazo muito superior ao anterior, dentro
do critério geral adotado, também é um prazo aceitável, ainda mais por se tratar de um instrumento de controle abstrato de constitucionalidade com decisão colegiada, o que amplia o prazo. Contudo, o prazo de oito anos inerte, após a decisão liminar, é um prazo que merece maior atenção e crítica.
Como destacado no início deste capítulo, em muitos casos que tiveram decisão quanto a liminar (deferimento ou não), no mérito têm a perda do objeto declarado. Isso indica a tendência de o STF, nesse tipo de casos, manifestar-se quanto a liminar, muitas vezes de maneira monocrática, mas quanto ao mérito permanecer inerte ao ponto de a questão perder o objeto.
Quanto a possíveis regras extraíveis deste grupo, pode-se interpretar a seguinte: (1) a MP é instrumento autônomo e legítimo, do Executivo, podendo este utilizá- lo dentro dos limites constitucionais, não havendo impedimentos a matérias que interfiram ou influam em resultado de análise de veto pelo Legislativo.