Teoretiske begreper

As transferências fiscais representam, de um modo geral, a dotação dos órgãos administrativos locais de recursos financeiros, provenientes do Estado, de forma a dar resposta às necessidades identificadas relativamente a diversas funções públicas, sobretudo sociais e económicas (e.g. educação, saúde, cultura, redes de comunicação). Esta abordagem assenta no conceito de que determinadas funções públicas podem ser sustentadas a um nível mais descentralizado do poder central (Oates, 1999).

A maioria dos bens e serviços são providenciados de modo mais eficiente quando o consumo e a produção se encontram limitados ao nível da gestão local. Deste modo torna-se possível estabelecer respostas apropriadas para as preferências expressas pelas comunidades e populações, e que diferem regionalmente (Ring, 2007).

A regra da descentralização na afectação de recursos públicos aplica-se na ausência de economias de escala. Na presença de economias de escala, o provisionamento de determinado bem ou serviço público, deve ser transferido para um nível centralizado e mais custo-eficaz (Oates, 1999; Ring, 2007).

Se se considerar a situação de áreas legalmente classificadas como protegidas, verifica-se que estas proporcionam a subsistência e o provisionamento de uma grande variedade de serviços que geram benefícios a vários níveis, que, na grande maioria dos casos, ultrapassam a fronteira administrativa local.

Ou seja, se por um lado as comunidades locais têm que suportar os custos associados à manutenção destas áreas, bem como os custos de oportunidade, resultantes das restrições e limitações face ao uso do solo nestes espaços, sem a devida compensação, é também verdade que os benefícios gerados pela preservação e manutenção destas áreas acabam por não ser devidamente captados pelas próprias comunidades.

A decisão sobre a definição de áreas classificadas de acordo com as suas necessidades de conservação cabe, na maioria dos casos, aos níveis mais elevados e centralizados das autoridades administrativas. A atribuição de um estatuto de protecção a áreas de interesse ambiental leva muitas vezes a situações em que se torna necessário cobrir despesas de conservação muito elevadas (Kolner et al, 2002).

Para a maioria dos actores locais, salvo raras excepções, a classificação de áreas protegidas funciona como um factor de entrave e estrangulamento das suas opções para gerar receitas. No que se refere aos órgãos administrativos locais, estas situações reflectem-se na redução da sua capacidade de atrair população e empresas (investimento), e como tal torna-se difícil criar receitas fiscais (impostos e taxas), hipotecando-se oportunidades de desenvolvimento económico, com severos golpes ao nível da competitividade local (Ring, 2007).

De qualquer modo a existência de áreas protegidas é essencial para atingir os objectivos de conservação da natureza. No entanto, a falta de recursos financeiros para garantir a sua gestão pode culminar em situações de abandono e deterioração destes espaços.

Na perspectiva de um financiamento público, as transferências fiscais podem ser afectadas e geridas de modo a que sejam criadas condições de sustentabilidade para a subsistência de áreas de interesse ecológico (Ring, 2007).

De modo a promover uma correcta internalização de benefícios e custos derivados do provisionamento de serviços de elevado interesse público, prestados pela manutenção destas áreas (sequestro de CO2, protecção de recursos hídricos), a repartição de recursos financeiros desde o poder central até às entidades administrativas locais deve ser realizada com base em critérios ecológicos e ambientais (Kolner et al, 2002; Loureiro, 2002; Ring, 2007).

Este tipo de abordagem tem sido adoptado por diversos países, destacando-se os casos do Brasil, Austrália, Alemanha e Suíça.

ICMS-E: Caso de sucesso de aplicação de critérios ecológicos nas transferências fiscais dos estados brasileiros

O ICMS-E (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços segundo critérios ecológicos) é um modelo de gestão ambiental compartilhado entre os Estados e municípios do Brasil. Tem como objectivo a conservação da biodiversidade através do levantamento das necessidades de conservação in-situ, definidas por unidades de conservação (UC - áreas de conservação que incluem áreas completamente protegidas e áreas de usos sustentável restrito, podendo ser públicas, privadas ou de gestão público-privada) e por outros espaços protegidos (Loureiro, 2002).

Este imposto é uma transferência do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) o qual representa cerca de 90% do total de receitas dos estados federais brasileiros, constituindo também uma importante fonte de receita para os governos locais. Este modelo foi criado em 1991 no Estado do Paraná e adoptado posteriormente por nove Estados brasileiros, estando em processo de implementação em mais sete Estados (Ring, 2004).

Neste momento o ICMS-E é a principal fonte de receitas de cariz ambiental dos municípios brasileiros. Em todo o país 389 cidades recebem ICMS-E sendo que 226 municípios se encontram no Estado do Paraná. Estes recursos podem ser consignados a projectos de conservação ambiental (Loureiro, 2002).

Cada Estado brasileiro define, por lei, os critérios de implementação do ICMS-E. No Estado de Paraná a lei do ICMS-E em relação à conservação da biodiversidade tem por objectivos o aumento do número e da superfície de cada UC e de outras áreas de protecção; a regularização, planeamento, implementação e melhoria da sustentabilidade das UC; o incentivo à construção dos corredores ecológicos; a adopção, desenvolvimento e consolidação institucional, quer a nível estadual, quer a nível municipal, com vista à conservação da biodiversidade e a melhoria da justiça fiscal pela conservação ambiental.

Qualquer município pode beneficiar das receitas do ICMS-E, quer seja através da criação de uma UC ou do aumento da superfície das UC existentes, ou ainda pela melhoria da qualidade da conservação das UC ou de áreas protegidas. Com vista a simplificar a implementação do ICMS-E, os índices percentuais definidos para cada município são calculados a partir da aplicação de uma fórmula a qual tem por objectivo definir o Coeficiente de Conservação de Biodiversidade (CCB).

Os municípios que não possuem UC elegíveis podem investir em sistemas de tratamento de resíduos urbanos e de saneamento ou manter/financiar unidades de conservação noutros locais, de forma a serem elegíveis para a obtenção de mais receitas por via deste imposto.

A adopção do ICMS-E tem estimulado os municípios que não possuem UC a criar ou defender a criação destas; e àqueles que as possuem, a adoptar iniciativas relacionadas com a regularização fundiária, planeamento territorial e implementação e manutenção das UC (Ring, 2004).

O tipo de indicador ou critério a considerar nas transferências fiscais determina o efeito do incentivo gerado. Nos casos do Paraná e de Minas Gerais, foi possível verificar que, não só, a quantidade de UC pode ser tomada em consideração, mas também a qualidade destas áreas (Ring, 2004).

Segundo Ring (2004) o maior desafio dos estados federais brasileiros, passa por definir instrumentos de incentivo/compensação económica, que sejam direccionados aos proprietários de terras inseridas nas UC. Isto deve-se ao facto do ICMS-E ser um instrumento dirigido à compensação dos municípios brasileiros, com base nos custos de oportunidade derivados das restrições institucionais em termos de uso do solo, sendo que, parte destes custos de oportunidade são suportados pelos próprios proprietários privados, os quais devem ser ressarcidos pela gestão de terras que praticam, caso esta seja realizada em conformidade com critérios de conservação.

As actividades desenvolvidas ao nível da esfera administrativa local podem ter um impacte significativo no sucesso de planos e programas nacionais e globais de conservação da natureza (UNEP, 2004).

Ao nível da União Europeia a abordagem sobre este conceito foca-se, sobretudo, sobre propriedades privadas, nomeadamente sobre as parcelas agrícolas e/ou florestais. Existe, como já foi referido, um grande número de programas agro- ambientais que têm contribuído, de certa forma, para a interacção entre o sector da conservação da natureza e a gestão do território rural.

Com a introdução de critérios de conservação da natureza na dotação dos municípios de recursos financeiros ajustados às suas necessidades (despesas com a manutenção de áreas classificadas), estabelece-se um sistema mais justo e equilibrado, vertical e horizontalmente, em termos de repartição de recursos públicos.

Em Portugal a repartição entre o Estado e os seus municípios considera, actualmente, um esquema de compensação aos municípios que comportam áreas classificadas como protegidas ou pertencentes à Rede Natura 2000, o qual é analisado no Capítulo 4.

3.3.2.4. Criação de mercados de bens e serviços ecológicos: definição e