Inicialmente, faz-se necessário ressaltar que, quando nos referimos à política migratória brasileira não estamos tratando objetivamente de um conjunto específico de normas que condensa ou consolida todas as determinações institucionais que dizem respeito às migrações internacionais com origem ou destino no Brasil. Com efeito, nossa atenção está voltada, por um lado, à Lei que ficou conhecida como “Estatuto do Estrangeiro” (nº 6.815/80) e suas subseqüentes tentativas de alteração mediante projetos de lei (nº 1.813/91 e nº 5.655/09) e, por outro lado, à recente política estabelecida pelo CNIg (de 12/05/2010) para o trabalhador migrante. Esses dispositivos resumem, a nosso ver, os fundamentos da gestão das migrações no Brasil. Assim, o escopo desse primeiro tema – avaliar a política migratória brasileira – se restringe, na verdade, a apreender o
entendimento dos entrevistados com relação às mais importantes iniciativas institucionais produzidas no Brasil nesta área, a partir de 1980.
Neste sentido, parece ser consenso entre os entrevistados que o Estatuto do Estrangeiro é uma Lei que se encontra defasada diante das questões que estão colocadas na realidade atual do quadro migratório brasileiro. Isto porque, promulgada em 1980, oito anos antes da nossa Constituição Federal e ainda durante o regime militar, ela expressa preocupações de uma época já muito distante. A Lei trata somente da imigração de estrangeiros para o Brasil. Os emigrantes brasileiros não constituem parte de seu objeto (somente a partir de 1980 é que a questão dos emigrantes passaria a ter destaque com os registros mais freqüentes da saída de brasileiros para o exterior). Atualmente, os emigrantes são mais significativos numericamente (entre 3 e 4 milhões de brasileiros residem no exterior), manifestam suas demandas de forma organizada e desejam ser alvo de políticas específicas.
No que se refere às questões de imigração, às quais se propõe de fato a responder, a Lei 6.815/80 evidencia uma preocupação primordial com a segurança nacional, organizando os tipos de visto para a entrada no país e dispondo de diversos artigos que tratam dos impedimentos, da expulsão e da extradição de estrangeiros e das limitações de direitos impostas aos imigrantes.
“É unanimidade que a lei vigente [de 1980] deve ser mudada, nunca ouvi ninguém defender esse estatuto.” (Paulo Sérgio Almeida)
“[...] a nossa [Lei], que é de 1980, onze anos depois, o governo já reconhecia que não valia mais e, em 1991 encaminhou para o Congresso o novo Projeto de Lei.” (Irmã Rosita Milesi)
Acontece, porém, que as tentativas de mudar o Estatuto, não lograram êxito até agora: o PL 1.813/91 foi arquivado e o PL 5.655/09 está (nesse início de 2011) com sua tramitação paralisada à espera da designação de relator na Comissão de Turismo e Desporto. As raízes deste problema parecem estar associadas a um importante fator: o ainda limitado apelo que a temática das migrações suscita no Brasil. Isto provavelmente se deve, entre outras causas, ao fato de não haver nem muitos estrangeiros no país e nem muitos brasileiros no exterior, proporcionalmente ao tamanho de nossa população153.
153 Se levarmos em conta as estimativas do MRE (2009) há cerca de 3 milhões de brasileiros residindo no exterior
(com base em dados preliminares do Censo 2010 a população brasileira é de 191 milhões, isto representaria 1,6% da população). Ainda segundo dados do IBGE (2010) cerca de 700 mil estrangeiros residem no Brasil (cerca de 0,4% da população).
Este é um fator que dificulta a capacidade de mobilizar esforços para discutir e e propor iniciativas importantes no âmbito da temática das migrações.
“O Brasil trabalha com migrantes e refugiados nos anos recentes [...] Os centros de estudo desta questão são bastante recentes. E por isso se tem menos verba, menos políticas públicas, menos receptividade nos órgãos públicos, menos colaboradores espontâneos, menos argumentos perante a sociedade. O imigrante é um número insignificante para a sociedade brasileira, é até difícil formar uma grande frente de defesa do tema.” (Irmã Rosita Milesi)
Além disso, mais especificamente com relação à dificuldade de se avançar com o tema no Legislativo, há ainda a questão dos limitados direitos políticos dos migrantes (tanto emigrantes como imigrantes), que não os permitem eleger representantes no Legislativo para fazer valer democrática e objetivamente seus interesses.
“migração não tem muito espaço dentro do Congresso Nacional como temática ainda, basicamente porque migrante não vota: o estrangeiro não pode votar no Brasil e o brasileiro no exterior só vota para Presidente da República” (Márcia Anita Sprandel)
“Veja bem, o governo encaminhou ao Congresso Nacional uma lei de migrações, nova, em 1991 [...] Quando chegou em 2001, o projeto já era totalmente absurdo, dez anos, com as mudanças migratórias que há, não tem nem cabimento, acabou que o governo tirou de pauta com a promessa de que imediatamente mandaria um novo ante-projeto. [...] Em 2005, o governo colocou em consulta pública o novo projeto de lei. [...] A gente [sociedade civil] conseguiu contribuir razoavelmente, daí o governo incorporou nossas contribuições a esse projeto de lei [...] que recebeu depois várias outras contribuições isoladas e, quando chegou o ano passado, encaminhou-se o projeto de lei, em 2009. Mas no ano passado tivemos a Anistia e, as nossas forças que são razoáveis, mas não são extraordinárias, ocuparam-se integralmente da Anistia. E não deu para debater sobre o Projeto de Lei. E este ano [2010], como ano eleitoral, o espaço é pequeno para tentar debatê-lo. E, em última análise você vê que é um projeto de lei que se arrasta” (Irmã Rosita Milesi)
Um outro fator, que pode explicar parte da dificuldade de se mudar a Lei, está associado a eventuais divergências de entendimento sobre as migrações entre alguns ministérios e também entre os congressistas, o que pode ter atrapalhado o seu processo de elaboração e sua tramitação. Os projetos de lei enviados ao Legislativo em 1991 e em 2009 foram iniciativas do Ministério da Justiça, cujo posicionamento se mostra algo diferente daquele do Ministério do Trabalho e Emprego, diferente também daquele da Casa Civil e de alguns membros do Legislativo.
“Dentro do Congresso a gente fez um grupo com o Orlando Fantazzini e a gente também fez várias propostas, mas, assim, pouquíssima coisa foi acatada e, depois dessa audiência pública ficou uns dois anos ou menos sem enviar pra Casa Civil porque tinha a tensão entre o Ministério da Justiça e o Ministério do Trabalho e, enquanto eles não conseguiram mais ou menos se entender, pra mandar esse projeto pra Casa Civil demorou um tempão e, no fim, o projeto foi ficando muito mais amarrado, muito mais controle do que mobilidade. Daí na Casa Civil teve a negociação entre o Secretário Nacional de Justiça (Romeu Tuma Júnior) e o Paulo Sérgio Almeida para o novo Conselho Nacional de Migração (CNM) ficar no Ministério do Trabalho.” (Márcia Anita Sprandel)
“Na questão das migrações há três principais ministérios envolvidos com o tema: o Ministério do Trabalho, da Justiça e das Relações Exteriores. Cada um tem um foco na sua atuação. Trabalho: é entrada e saída de trabalhadores. Nós vemos o migrante como uma pessoa humana, mas valorizamos uma dimensão que é a do trabalho. [...] Ministério da Justiça é um viés, historicamente, de controle e segurança, de verificar se estrangeiro constituem algum tipo de ameaça para o país. [...] O Ministério das Relações Exteriores faz a síntese dessas posições, atua protegendo os interesses brasileiros frente a política maior de relações exteriores que é nossa. Eles assumiram um papel de destaque nos temas das comunidades brasileiras no exterior, e também fazem essa síntese, trazem as questões do debate do Brasil com outros países, para formar essa visão das questões no sistema internacional para formar essa debate aqui no Brasil. [...]
[...] deu bastante debate pra ver onde que seria melhor que esse novo Conselho [CNM] ficasse, mas acabou prevalecendo o viés de que tinha que ficar com um ministério que tivesse essa capacidade de diálogo com a sociedade, que é um ministério mais ligado à questão social, que tem um viés mais próximo de proteção de direitos e essa, no final das contas, foi a visão que prevaleceu.” (Paulo Sérgio Almeida)
A mais recente iniciativa do CNIg, de editar a Política Nacional de Imigração e Proteção ao(a) Trabalhador(a) Migrante (2010), surgiu como uma tentativa de consolidar o debate mais recente sobre a temática das migrações internacionais no Brasil para, futuramente, caso o atual projeto de lei em tramitação (5.655/09) venha a ser tirado de pauta, servir como base para a construção de uma nova lei baseada nos entendimentos consensuados pelo CNIg sobre o tema, criando uma base ou um ponto de partida para novos projetos de lei.
Quando eu entrei [no CNIg], nos convidaram para compor a comissão na qual se davam essas discussões [sobre o novo estatuto], que foi iniciativa do Ministério da Justiça. Hoje, porém, tenho a convicção de que a estratégia que utilizamos foi equivocada, pois pegamos a lei antiga e fomos analisando artigo por artigo para ver o que precisava mudar. Nós temos que partir de uma outra concepção, entender o que é o nosso país hoje e o que nós precisamos em termos de política migratória e, a partir daí, fazer a nossa. Acho até que temos que usar legislações recém aprovadas em outros países [Argentina, 2004 e Uruguai, mais recentemente]. [...] Acho que nós deveríamos ter feito isso, e não o caminho contrário, porque se você pega uma lei feita e tenta modificá-la, você parte do pressuposto que sua base, sua espinha dorsal, está correta. E esta espinha dorsal está no projeto de lei que está tramitando. A organização dos artigos é a mesma. [...] Ele não avança muito e em alguns casos retrocede. A iniciativa do Conselho tem muito a ver
com isso: Como vamos elaborar uma lei se não temos uma política estabelecida? Ou até tem, mas ela está submersa, não está clara, e, algumas vezes, está até contraditória. Essa foi a base da iniciativa de construirmos uma política brasileira de migrações: De entender o que se quer em termos das questões migratórias.” (Paulo Sérgio Almeida)
“Por um lado tem o Projeto de Lei [PL 5.655/09] que é bastante conservador e apesar de ele dizer que saiu da segurança pública para direitos humanos, ele ainda é muito amarrado. E por outro lado você tem uma política [Política Nacional de Imigração e Proteção ao(a) Trabalhador(a) Migrante] que é absolutamente arejada, aberta e ligada às questões progressistas.” (Márcia Anita Sprandel)
A formulação de tal política teve como propósito fazer um esforço para alinhar o entendimento sobre a questão das migrações internacionais no Brasil para, então, poder orientar futuras leis e programas voltados ao tema. Apesar dos recentes avanços propostos pela nova Política editada pelo CNIg – contemplando questões relevantes inclusive aos brasileiros que vivem no exterior, que vinham se ressentindo da escassez de medidas para além do tratamento consular, ela não tem força de Lei. Desta forma, se não conseguir aproveitar o momento atual de continuidade no MTE, que muito provavelmente garanta a permanência por mais quatro anos dos membros do CNIg, uma eventual mudança no comando político do país – dependendo de sua orientação – poderá levar essa política ao esquecimento ou desuso.