Motivação significa a explicitação das razões do ato administrativo.
A motivação dos atos propicia o seu efetivo controle na medida em que o administrado passa a ter ciência dos fundamentos que levaram a pratica do ato.
O princípio da motivação significa que a Administração deve apresentar os fundamentos de fato e de direito de todas as suas decisões, sendo irrelevante a antiga discussão acerca do ato ser vinculado ou discricionário129.
A motivação dos atos administrativos encontra amparo na norma que regula o processo administrativo federal – Lei nº 9.784/99, que o prevê inicialmente no art. 2.º, § único, inciso VII, para posteriormente dedicar-lhe um capítulo inteiro:
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
(...)
128
NADER, Marcos Vinícios. LOPEZ, Maria Teresa Martnínez. ob.cit., p.74.
129
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
CAPÍTULO XII DA MOTIVAÇÃO
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
A motivação também se conforma com a ampla defesa e o contraditório, na medida em que os administrados ao tomarem conhecimento do fundamento do ato administrativo podem exercer com plenitude sua defesa.
Ensinamento relevante é trazido por WAGNER BALERA ao lecionar que na esfera previdenciária o termo que ganhou predominância foi a “fundamentação”. Destaca ainda, que “somente a satisfatória fundamentação do ato decisório, pela qual se conjugam os elementos de fato com os elementos de direito produzidos no procedimento administrativo, pode se dar por cumprida a tarefa institucional da entidade de previdência social130”.
O ato decisório administrativo a ser exarado deve conter tríplice atributo: simplicidade, precisão e objetividade; o que se coaduna com o preceito estampado no parágrafo 1.º, do art. 50, da Lei nº 9.784/99131.
Há quem faça a distinção entre motivo do ato e motivação. Enquanto o primeiro constitui as razões que impulsionaram o administrador que praticou o ato, o segundo se refere a sua formalização. A presença do motivo será requisito obrigatório de validade, entretanto a motivação nem sempre estará presente. Essa interpretação é
130
Processo Administrativo Previdenciário: benefícios, ob.cit., p.147.
131
Ressalta ainda o autor que “se verá revestida de simplicidade a decisão que descreva, como numa reportagem, de modo articulado e ordenado, o conjunto de fatos sociais e de atos jurídicos que provocaram a manifestação da autoridade administrativa. (...) Faltará o requisito da simplicidade, na decisão, quando a peça vier embasada em jargão técnico; palavreado cujos conceitos não emanaram diretamente da regra legal invocada; deixando de ser a transparente fórmula decisória que o beneficiário – o homem da – rua de iure próprio tem todo o direito de ente der e compreender”. In Processo Administrativo: benefícios. ob.cit., p.148.
extraída do art. 50 que enumera as situações em que a motivação será necessária. Portanto, se o ato não estiver nessa relação, como ocorre exemplificativamente com os atos administrativos de rotina processual, sem refletir na relação jurídica com os administrados, não se faz necessária a indicação expressa dos motivos de fato e de direito132.
Na Constituição Federal, observamos que o princípio da motivação só aparece no art. 93, inciso IX, que estabelece que as decisões judiciais devem ser motivadas sob pena de nulidade. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO esclarece que o princípio não aparece no art. 37, que trata da Administração Pública
“provavelmente pelo fato dela já ser amplamente reconhecida pela doutrina e
jurisprudência”. Ressalta ainda, que na Constituição Paulista o art. 111 inclui expressamente a motivação entre os princípios da Administração Pública133.
Compartilhamos da interpretação dada pela citada publicista, pois a motivação dos atos da Administração Pública é corolário do Estado Democrático de Direito, permitindo a ampla defesa e contraditório por parte dos administrados, bem como a fiscalização do ato praticado, evitando assim a arbitrariedade e o desvio de finalidade.
Conferindo o devido prestigio ao princípio da motivação, a Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social reiteradamente reconheceu a nulidade do ato administrativo proferido sem a devida motivação como se depreende dos pareceres:
nº 1.156/98 132
CARVALHO FILHO, José dos Santos. ob.cit., p. 67-68.
"EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO, ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO DA DECISÃO DO INSS COMO ÓRGÃO JULGADOR DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FISCAL. ATO ADMINISTRATIVO SEM MOTIVAÇÃO. NULIDADE DO PROCESSO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DO CRÉDITO. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO. Uma vez instituído regime próprio previdenciário, em que seja assegurado, no mínimo benefício de aposentadoria e pensão por lei municipal ou estadual deixa de ser exigida a contribuição previdenciária. Parecer pelo conhecimento da avocatória suscitada pelo CRPS para anular o processo administrativo-fiscal e pela avocatória ex-officio para extinguir o crédito tributário134".
n. º 1.117
EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. Notificação Fiscal de Lançamento de Débito. Ato administrativo vinculado. Inobservância da motivação. Precedente. Parecer/CJ nº 1.042/97. Parecer pela Avocatória.
Trata-se de pedido de Avocatória Ministerial ex-officio nos termos do artigo 55 da Portaria nº 713, de 9 de dezembro de 1993.
(...)
14. Deve-se observar também para a prática do ato administrativo a modificação, que tem definição dada pelo Professor Diogenes Gasparini na mesma obra citada acima, à páginas 66 e 67:
(...) A motivação é a enunciação, descrição ou explicitação do
134
motivo. É a narrativa do motivo. (...)
(...) Não obstante tem-se apregoado que a motivação é obrigatória quando se tratar de ato vinculado (casos de dispensa de licitação) ou quando, em razão da lei ou da Constituição, ela for exigida. Nesta hipótese, não importa a natureza vinculada ou discriminatória do ato, ela é indispensável à sua legalidade. Em princípio, pode afirmar que a falta de motivação, ou a indicação de motivos falsos ou incoerentes, torna o ato nulo, conforme têm entendido nossos Tribunais (RDA, 46:189 e RDA 48:122). 15. Por se tratar o tributo de uma forma de privar o cidadão de seus bens: o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso propor a aplicação da penalidade cabível, tem que estar em perfeita harmonia com os preceitos legais.
16. Destarte, se o ato da constituição do crédito não possuir descrição clara e precisa do fato gerador, inexistente é, pois, direito do INSS.
17. Diante do exposto o parecer é pela Avocatória, para anular a NFLD nº 011399, 011400, 011398 e 34126 e determinar sejam feitos novos lançamentos, observando o Parecer/CJ/ nº 1.042/97.
Os pareceres ressaltam a importância da motivação no processo administrativo fiscal, conferindo especial destaque a observância dessa garantia por se tratar de atos que pretendem atingir o patrimônio do devedor para pagamento do débito tributário.
Por essa razão, a Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social preconiza que a falta de motivação clara e precisa do fato gerador é causa de nulidade do lançamento fiscal.