Ao estudar o OP, não se pode negar a tendência de frequentemente incluir no rol programático das concepções, governos de partidos identificados com posições de esquerda35, na medida em que eles buscam estabelecer a valoração da participação popular como marca de governo. Atribui-se ao OP, a oportunidade dada à população de aproximar-se do poder executivo, debater e escolher demandas prioritárias e dividir responsabilidades no acompanhamento das ações do orçamento público.
As experiências participativas em gestões públicas realizadas principalmente pelo OP, canalizaram um exemplo concreto de democratização das relações governo e população junto ao orçamento público e marcou o debate político da descentralização do poder das instituições do Estado. Sua origem e inovação estão em sintonia com transformações democráticas, conforme Vitale:
O Orçamento Participativo (OP) é a principal inovação democrática no Brasil contemporâneo. Implementado em 1989, em alguns municípios governados pelo Partido dos Trabalhadores (PT), como Porto Alegre, Santo André e Angra dos Reis, é hoje praticado por mais de 100 municípios de diversos portes em todas as regiões do país, administrados por diferentes partidos políticos. A experiência do OP tem permitido aprofundar a prática da democracia ao introduzir um novo modelo de gestão pública que se apóia em duas idéias centrais: de um lado, a combinação da participação popular direta e mecanismos tradicionais de representação e, de outro, a introdução de um método objetivo de redistribuição dos recursos públicos. (VITALE, 2004, p. 9)
A implementação do OP nas cidades se justifica pela articulação de uma cultura política participativa com elementos da dinâmica política local nos municípios brasileiros. Estes ainda exercem certa autonomia política que permite, a seus governantes, a possibilidade de democratizar as relações por meio de mecanismos participativos, além daqueles a serem
35 A referência utilizada para denominar partidos de esquerda é o programa político que explicita posição
anticapitalista e socialista, sua formação histórica identificada com uma posição de classe e em oposição aos partidos denominados de direita.
criados pela Constituição. A influência das experiências desenvolvidas nas administrações municipais governadas pelo PT representou um fator decisivo sobre outros governantes municipais que incluíram em seus compromissos eleitorais e no exercício de seus mandatos, modelos de Orçamento Participativo. Isso estimulou a criação de novas concepções de planejamento de políticas públicas, como afirmou Sánchez:
{...} além da sua dimensão renovadora no plano da política, os orçamentos participativos representam uma grande inovação nos mecanismos de planejamento das políticas públicas. Na concepção, na metodologia e na execução do orçamento participativo, há a descoberta de novos mecanismos de planejamento das políticas públicas produzidas por meio de interlocução e do encontro de saberes técnicos e cotidianos. (SÁNCHEZ, 2002, p.65) O surgimento do OP é resultado histórico da redemocratização e da Constituição Federal de 1988 que recolocaram o debate sobre descentralização do poder, maior transparência e efetiva participação dos cidadãos e cidadãs no controle das políticas públicas. Na definição de Benevides e Dutra, portanto, o aparecimento do OP na sociedade brasileira representou a síntese de muitas lutas sociais:
Não reinventamos a roda. Nosso projeto é fruto das lutas históricas da classe trabalhadora, da resistência democrática e de experiências governamentais desenvolvidas no campo popular em várias partes do planeta em diferentes situações e circunstâncias históricas, especialmente na nossa América Latina. Por meio do Orçamento Participativo, a população protagoniza a construção da proposta orçamentária. Nesse processo, invertem-se as prioridades, o que provoca mudanças importantes na concepção estrutural da proposta. (BENEVIDES;DUTRA, 2001, p. 8)
No final da década de 1990 e início do século XXI, a experiência do OP se consolidou em contexto histórico de expressiva participação popular e ainda mais valorizada na primeira versão do Fórum Social Mundial (FSM). Este encontro representou a reunião e a união de forças políticas progressistas, democráticas e de esquerda motivadas pela construção de uma resposta contra-hegemônica efetiva ao neoliberalismo. Vale lembrar que a cidade de Porto Alegre é considerada berço da democracia participativa pela experiência bem-sucedida do OP, sediando o primeiro FSM, bem como outras edições nos anos seguintes.
A expansão de inúmeras experiências de OP surge como resposta à crise do Estado36 que marca esse período, transcendendo o argumento de que era marca de governo do PT para
36 “(...) a crise do Estado, porém, não está na sua fragilidade para dar respostas materiais às demandas de
parcelas importantes da sociedade. Está assentada, também, no aprofundamento da sua intransparência e impermeabilizando para lidar com uma realidade social que se estilhaça e produz incessantemente novos conflitos e novos movimentos, os quais se constroem em torno de novas identidades e buscam criar alternativas para contrapor-se ao brutal isolamento dos indivíduos (...)”. (GENRO, 1997, p.12-13), recorre à explicação
tornar-se referência de modelo de cogestão do orçamento público por meio de processo participativo.
Há vasta contribuição acadêmica e inúmeras publicações de diversos autores como Genro e Souza (1997); Sánchez (2002); Santos e Avritzer (2002), dentre outros que abordam sua importância.
A implementação de modelos37 de OP foi resultado do acúmulo de lutas históricas da classe trabalhadora pela ampliação da democratização do país com avanço das liberdades democráticas e pressões por direitos por meio de políticas públicas. Tornou-se possível a articulação da sociedade civil em novos movimentos civis, comunitários, associativos, categorias profissionais, etc. Essas implicações fizeram com que sua implantação perpassasse outros partidos políticos em inúmeras gestões municipais. Nesse balanço da amplitude do OP no Brasil, Santos e Avritzer colocaram que:
Existiam, em 2004, 170 experiências de orçamento participativo entre as quais apenas 47% ocorriam em administrações ligadas ao Partido dos Trabalhadores. A maior parte das demais experiências de OP está concentrada em administrações de partidos considerados de esquerda ou centro-esquerda (PSB, PCdoB e PDT). No que diz respeito ao recorte regional, as principais experiências de orçamento participativo estavam espalhadas {...} nos estados do Rio Grande do Sul. São Paulo e Minas Gerais, e uma baixa presença nos estados da região Norte e Nordeste. (SANTOS; AVRITZER, 2002, p.38)
Essas experiências vivenciadas pelas cidades que adotaram o OP possuem modelos e métodos diversos de atuação, tendo em vista características, diferenças e particularidades entre os municípios brasileiros. Sánchez concorda que essas particularidades são evidenciadas por pontos convergentes: participação aberta a todos os cidadãos e cidadãs; relação entre a democracia representativa e direta e o investimento do orçamento na realização das demandas prioritárias do OP. Estes aspectos se fazem de forma combinada com as finanças públicas e acompanhamento por meio da participação popular, bem como a partir de critérios técnicos e políticos de gestão.
colocada por Utzig em notas sobre o governo do PT em Porto Alegre. Novos Estudos, São Paulo: Cebrap, n.45, julho de 1996, p.213.
37O termo “modelos” de OP é utilizado pela grande quantidade de experiências que adotam o princípio
fundamental da consulta popular sobre as prioridades dos bairros e regiões em relação a uma parcela do orçamento público municipal e vivenciam diferentes formas de implementação, conforme as suas particularidades locais.
A força política do OP reside na centralidade do orçamento público hoje. Isso explica a importância que essa política tem alcançado em comparação a outros mecanismos participativos igualmente importantes como conselhos gestores de políticas públicas de abrangência também municipal. (SÁNCHEZ, 2002, p.59)
No entanto, compartilhar responsabilidades implica em dividir poder, e isso tem sido uma das questões que impede o avanço da experiência do OP em outros municípios. Esse processo participativo está subordinado à vontade política do prefeito/a, portanto, a mudança político-administrativa pode representar uma ameaça à continuidade. Esse fato ocorre quando há eleições e muda o grupo político que conduzia o projeto participativo como, por exemplo, as experiências bem-avaliadas de OP na cidade de São Paulo (2004) e Santo André (2008), que não prosseguiram.
Ao compreender essa possibilidade, as cidades com OP buscam investimento em metodologias que fortalecem o papel dos cidadãos que compõem o OP por meio de formação permanente, exercício da articulação e mobilização regional com outras organizações e diálogo entre governo e população. Representantes públicos buscam construir espaços e articulações para fora de seus municípios e nacionalmente. Exemplo disso é a Rede Brasileira de OP que tem o objetivo de “promover iniciativas que sirvam de estímulo para a sistematização das experiências de OP, como mapear as experiências existentes no Brasil, estruturar um banco de dados, realizar estudos, memória, etc.”. (JACINTO, 2010, p.10). Esta rede procura reunir forças para ampliar o número de gestores comprometidos com gestões participativas por meio da implantação do OP.
O processo participativo desencadeado pelo OP propicia oportunidade de planejamento em que governo e população interajam num espaço político de diálogo, negociação e pactuação. O OP consolidou-se porque não surge como um mecanismo de ruptura com a democracia representativa, pelo contrário, aposta na aproximação governo e população. Sánchez pontua a contribuição do OP da seguinte forma:
O OP aparece como uma proposta consistente de reorganização da sociedade e do Estado por meio da participação popular. Mais cedo do que tarde, perto de todos nós, o OP descortina um horizonte de possibilidades que está recolocando com a força de novos protagonistas sociais o desabrochar de uma nova onda democratizadora em nossas cidades. (SÁNCHEZ, 2002, p.113)
Aliado a isso está o debate da hegemonia que coloca dois conceitos de Estado que estão em disputa na sociedade: um é o Estado centralizador, autoritário e fechado ao diálogo e o outro, o Estado democrático, participativo e cidadão. É necessário, portanto, compreender que não estamos tratando apenas de abrir aos seus cidadãos e cidadãs uma oportunidade de consulta ao orçamento público, mas sim proporcionar a possibilidade da efetivação de um Estado mais democrático e participativo. Esse processo propicia mudanças significativas no rompimento da cultura política tradicionalista ainda hegemônica em nossa sociedade.
Sua superação depende do exercício cotidiano do processo participativo que tem grande contribuição na experiência do OP. Benevides e Dutra situam essa reflexão de forma precisa:
Devemos, pois, trabalhar cotidianamente para a construção do espaço público, em que devem surgir e se desenvolver novas instituições, e brotar viçoso o conceito vivo de república. Paralelamente, começam a ser alicerçados os fundamentos de um Estado verdadeiramente democrático, com o objetivo principal e essencial de garantir cidadania. Um Estado que socialize o poder, que seja transparente e controlado pela sociedade civil, que caminhe em sentido oposto ao do neoliberalismo e promova a mais ampla inclusão social. (BENEVIDES; DUTRA, 2001, p.16)
O que levou a mudar a visão reducionista que se tinha anteriormente – OP identificado como invenção política do PT – foi a projeção internacional fortalecida por ocasião da seleção do OP de Porto Alegre, entre as 22 melhores experiências de gestão urbana. “O comitê técnico da ONU – Habitat II – escolheu a experiência do OP como uma das 42 melhores práticas de gestão urbana do mundo”. (GENRO; SOUZA, 1997, p.74)
São inúmeros papéis atribuídos ao OP ou gerados a partir da sua experiência, dentre os quais têm-se a inversão de prioridades como uma delas que, segundo Cabanes pode ser definida como:
{...} referência “às mudanças na ordem de” prioridades, em termos políticos (por exemplo, os que antes não tinham poder agora podem decidir sobre o orçamento e ter acesso ao poder), de políticas públicas (por exemplo, políticas sociais chegam a ter mais prioridade), territoriais (por exemplo, tradicionalmente os investimentos não chegavam aos bairros pobres ou às zonas rurais e agora sim). (CABANES, 2007, p.1)
O êxito do processo participativo produzido pela implementação do OP acontece principalmente pelo impacto de suas realizações em infraestrutura urbana como asfaltamento de ruas, limpeza de vias, praças, até a construção de equipamentos públicos como escolas, unidades básicas de saúde, etc. Essas ações derrubam barreiras e aproximam as relações entre
governo e população; estabelecem novas configurações no jeito de fazer política introduzindo um novo sujeito que estava distante das decisões políticas: a população da cidade.
A mudança de paradigma no exercício do poder municipal, pela participação no OP, remete à construção do protagonismo da sociedade civil que se permite avançar para além da sua condição de “eleitor-observador” e passa a atuar como “cidadão-participativo”.
Esse processo proporciona, portanto reinvenção da política, definida por Neves da seguinte forma:
{...} nenhuma sociedade civil é imediatamente política. Sendo o mundo das organizações, dos particularismos, da defesa muitas vezes egoísta e encarniçada de interesses parciais, sua dimensão política precisa ser construída. O choque, a concorrência e as lutas entre os diferentes grupos, projetos e interesses funcionam como móveis decisivos da sua politização. (NOGUEIRA, 2004, p.103 apud NEVES, 2008, p.159)
Esta contribuição do OP não representa um ganho em si mesmo pela politização como um dos seus resultados importantes, mas, também, pela ampliação da participação da população em outros espaços democráticos, associativos, comunitários, movimentos sociais, conselhos, etc., estimulado por ele. As análises de Sánchez foram nessa direção:
Pelas experiências concretizadas e em curso no país, percebemos que, em geral, os processos do OP renovam e ampliam os movimentos sociais e associativos. Contrariamente à avaliação de alguns setores da esquerda brasileira, os orçamentos participativos têm se transformado em pontos de apoio para a generalização de processos organizativos no âmbito da sociedade. (SÁNCHEZ, 2002, p.85)
A introdução do OP na sociedade brasileira produz transformações que não podem ser mensuradas apenas em números, mas sim na profunda alteração na relação entre governo e população e na correlação das forças políticas que disputam o Estado. Seu processo participativo ainda representa uma novidade que precisa de constante avaliação para que possa evoluir e representar o novo na trajetória de democratização do país.
Recusando modelos fechados de OP, estudiosos deixam evidente essa questão: o de não limitar o seu papel participativo, na medida em que o resgate da credibilidade do cidadão diante das instituições contém também a valorização da democracia. como mecanismo que impulsiona outras conquistas de cidadania. Segundo Genro e Souza o OP:
Não só deve estar em constante mutação (para renovar-se e adaptar-se ao próprio crescimento da consciência da cidadania), mas ele deve ser visto como a abertura de um caminho. Um caminho que deve ser aprimorado constantemente para, de uma parte, recuperar a credibilidade do Estado
mediante uma experiência de nível local e, de outra, para mostrar que é possível reformá-lo radicalmente. Reformá-lo, no sentido de transformar a relação Estado x Sociedade e também para tensionar o próprio Estado, colocando-se a serviço dos interesses populares. (GENRO; SOUZA, 1997, p.14)
Sendo assim, nesse momento histórico em pleno século XXI, o OP representa parte de um projeto político mundial e local, que ainda gera profundas tensões sobre os caminhos da democracia. Esta conjuntura político-econômica tem provocado questionamentos quanto ao lugar que está reservado à sociedade no que se refere às decisões políticas que afetam o cotidiano dos cidadãos.
A democracia só se amplia com a criação de novos mecanismos. Por isso, a experiência do OP não representa apenas um novo mecanismo de gestão pública, todavia representa mais: é, também, ruptura com o paradigma conservador que fundou a sociedade brasileira. A participação direta da população na definição das prioridades do orçamento público “é capaz de gerar uma nova consciência cidadã {...} surgem condições para formação de um novo tipo de cidadão: um cidadão ativo, participante, crítico”. (GENRO;SOUZA, 1997, p. 16)