Com o levantamento das Emendas Constitucionais promulgadas também obtivemos a informação acerca da autoria do emendamento. Aqui consideramos por autor do emendamento aquele ator institucional que é identificado pelos dados disponíveis nas Assembleias Legislativas como o autor do Projeto de Emenda Constitucional que, uma vez aprovado, tornou-se emenda constitucional. Do total de 9.628 dispositivos de emenda constitucional levantados conseguimos acesso à informação da autoria de 5.119 dispositivos (53% do total). Em virtude da organização de cada Assembleia Legislativa os dados que conseguimos não são distribuídos de forma equivalente entre os estados. Isto é, conseguimos informações de 14 dos 26 estados e em alguns estados a informação não está disponível para todas as emendas.
Um primeiro viés de seleção ocorre em razão do levantamento parcial dos dados, já que apenas a informação de parte dos estados foi considerada, no entanto este viés é consequência da falta de disponibilidade de informações. Há também outro viés de seleção no levantamento, este mais frequente na literatura de emendamento constitucional. Segundo Rasch (2008) um dos desafios metodológicos enfrentados pela literatura que trata do Emendamento Constitucional é o viés gerado pelo fato de que a seleção dos casos a serem analisados se dá com base nos resultados da própria variável. Isto é, no caso do emendamento constitucional, o levantamento feito é apenas sobre as emendas aprovadas. Portanto a autoria dos projetos de emenda constitucional também só será sobre aqueles projetos que foram aprovados, todos os projetos rejeitados são excluídos da análise.
A solução para tal viés seria o levantamento e análise de todos os projetos de emenda constitucional iniciados nas Assembleias Legislativas. Mas, a origem deste
viés também não é totalmente excluída ao levantar os projetos iniciados – qual seja, os aprovados, rejeitados e em trâmite – já que com isso excluímos as tentativas de alteração constitucional que não foram iniciadas por conta de negociações e dinâmicas políticas além das proposições formais dos projetos nas Assembleias. Então, invariavelmente ocorrerá algum tipo de viés de seleção. Este último não possui solução metodológica, uma vez que sempre algum tipo de observação será descartada com base no resultado da variável dependente. Já o levantamento de todos os projetos, embora seja uma solução consideravelmente eficiente para o viés, torna-se inviável pela própria disponibilidade das informações. Poucas são as assembleias que disponibilizam os dados acerca dos projetos que foram aprovados e promulgados como emendas à constituição, menos ainda dos projetos que não foram aprovados.
Então, ao utilizar o ator institucional que consta na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) disponibilizado pelas Assembleias incorreremos em viés de seleção, mas, a solução deste não é trivial. Ademais, pode-se criticar que o que consta como autor na PEC não é o real idealizador da norma, uma vez que por meio de negociações políticas e diferentes mecanismos e barreiras na proposição de Propostas de Emendas Constitucionais, o autor formal seja distinto do autor real. Exemplos neste sentido podem ocorrer quando o autor real de uma PEC seja o governador mas, em virtude de negociações, alianças partidárias ou quaisquer outros motivos, sua proposição na Assembleia se dá por meio dos deputados; ou o inverso disso, quando deputados são os autores verdadeiros mas a proposição é encaminhada pelo chefe do executivo (nesse caso, é bom considerar que a barreira para que um deputado inicie uma PEC é comparativamente maior do que a enfrentada por um governador). Muito embora esses tipos de situações sejam possíveis e tenham impacto sobre os resultados, essa dinâmica não formal não é observável, portanto não há solução simples para este problema.
A título de simplificação consideramos apenas os atores institucionais responsáveis pela autoria da PEC. Isto é, caso o governador conste como autor da proposta, consideraremos o Poder Executivo, caso conste o nome de um deputado ou mais deputados, o autor será o Poder Legislativo. Novamente, esta abordagem foi
escolhida não só em razão da maior simplicidade, mas principalmente da disponibilidade reduzida de informações detalhadas76. Também não é possível
levantar as informações específicas de cada dispositivo, isto é, qual foi o autor responsável pela idealização de cada dispositivo aprovado. Portanto consideramos que todos os dispositivos de uma mesma emenda possuem a mesma autoria, qual seja, a autoria do autor da PEC.
Quando considerados em conjunto, a maioria dos dispositivos de emenda constitucional promulgados pelos estados brasileiros teve como autor o Poder Legislativo. O Gráfico 3.17 apresenta os resultados. Dos 5.095 dispositivos considerados77 1.018 foram de autoria do Poder Executivo enquanto 4.076 foram do
Poder Legislativo. Em termos de emendamento Constitucional a dominância do Poder Legislativo sobre o Executivo é de 80%, isto é, do total de dispositivos de emenda promulgados no período, 80% foram de autoria do Legislativo. Esse dado indica a relevância do Poder Legislativo na dinâmica legislativa estadual, especificamente sobre o Emendamento Constitucional. Embora a natureza legislativa seja diferente, Tomio e Ricci (2012a), e Tomio e Ricci (2012b), encontram dominância do Poder
76 Tais como quais foram os deputados autores da proposta. Usualmente apenas o nome do primeiro
deputado a assinar a proposta é disponibilizado.
77 Consideramos apenas os dispositivos cuja autoria foi do poder executivo ou legislativo estadual. Os
5 dispositivos de autoria das Câmaras Municipais, 8 de iniciativa popular e 11 do poder judiciário são desconsiderados em razão de seu tamanho reduzido no total do emendamento. Muito embora não sejam insignificantes do ponto de vista teórico.
Gráfico 3.17 – Total de Dispositivos de Emenda por Ator Proponente
Legislativo sobre o Poder Executivo de 83% quando consideram os projetos de lei como um todo. As taxas são consideravelmente próximas, mas deve-se levar em consideração que no nosso caso tratamos de dispositivos de emenda constitucional enquanto os autores lidam com projetos de lei.
Essa dominância do Legislativo sobre o Executivo é ainda mais acentuada se considerarmos as diferenças encontradas entre as unidades federativas. O Gráfico 3.18 dispõe os resultados proporcionais encontrados. Do gráfico notamos que no geral o Legislativo apresenta considerável dominância sobre o Executivo, e se compararmos com o emendamento à Constituição Federal vemos que nos estados o Legislativo apresenta maior taxa de dominância, enquanto na União a relação é próxima da equivalência. No entanto, no caso da Bahia e de Pernambuco o Executivo é significativamente dominante. No caso da Bahia, dos 191 dispositivos de emenda promulgados, 151 (79%) foram de autoria do Executivo, enquanto em Pernambuco, dos 263 dispositivos promulgados, 200 (76%) foram de autoria do Executivo.
Quando avaliados ao longo do tempo o ano de 1999 contém a maior quantidade de dispositivos de autoria do executivo promulgados. Neste ano foram aprovados 249 dos 1.018 (25%) dispositivos de autoria do Executivo. Nos demais
Gráfico 3.18 – Proporção de Dispositivos de Emenda por Ator Proponente em cada UF
anos o Executivo foi autor de consideravelmente menos dispositivos aprovados e em nenhum deles apresentou concentração maior que 9% dos dispositivos de sua autoria. O Gráfico 3.19 apresenta os resultados encontrados. Há considerável variabilidade na aprovação de dispositivos ao ano por ator institucional. Enquanto o Executivo foi autor de uma média de 41 dispositivos de emenda constitucional ao ano, o Legislativo apresentou média de 161 dispositivos. Do gráfico notamos que no ano de 1999 o Poder Executivo foi autor de mais dispositivos que o Legislativo, situação que também ocorre em 2007. No emendamento Federal os dispositivos de autoria do Executivo se concentram majoritariamente em 1998 e 2003. No primeiro por conta das emendas 19 e 20, responsáveis pela reforma Administrativa e da Previdência, no segundo são as emendas 41 e 42, da reforma tributária.
A quantidade elevada de dispositivos de autoria do Executivo promulgados em 1999 se dá em virtude da Bahia e de Pernambuco. Dos 260 dispositivos de autoria do Executivo promulgados neste ano, 223 (86%) vieram desses estados, no caso da Bahia temos a EC 7, com 105 dispositivos e em Pernambuco as emendas 15, 16 e
19, que totalizam 118 dispositivos78. A EC 7 da Bahia e a EC 16 de Pernambuco são
emendas responsáveis pela atualização das Constituições Estaduais em virtude da reforma da Administração Pública e Previdência introduzidas pelas emendas 19 e 20 da Constituição Federal, cuja autoria também foi do Poder Executivo.
78 A EC 7 representa 70% do emendamento com autoria do Executivo na Bahia e 53% do total de
dispositivos de emenda deste estado. No caso de Pernambuco, a EC 15 contém 3 dispositivos e a EC 19 contém 1, os outros 114 pertencem à EC 16. Com 115 dispositivos esta emenda representa 58% do emendamento de autoria do Executivo e 43% do emendamento total de Pernambuco,
Gráfico 3.20 – Participação dos Atores Institucionais no Emendamento por Título, total Estadual e Federal
Com base nas informações levantadas acerca das classificações dos dispositivos, o Gráfico 3.20 apresenta a relação proporcional, ou a dominância, entre os poderes dentro de cada Título. Do gráfico vemos que os Legislativos estaduais apresentam dominância maior que 50% em 9 dos 10 Títulos encontrados. Embora haja variabilidade nesta proporção, o Executivo só apresenta maior autoria relativa de dispositivos Paraconstitucionais. Mas, dos dados apresentados temos que estes Títulos são consideravelmente menos emendados que os Títulos 2 e 3. Portanto a diferença nos valores absolutos reduz a importância da maior autoria do Executivo neste. Em sentido contrário, no emendamento Federal o Executivo é autor de mais que 50% dos dispositivos em 6 dos 10 Títulos79.
Quando consideramos como cada ator institucional se relaciona com a natureza do emendamento, isto é, de que forma o Poder Executivo e Legislativo alteram as Constituições, não encontramos qualquer diferença significativa entre os
79 Nos Títulos 2, 4, 5, 6, 8 e Paraconstitucionais o Executivo é autor de mais de 50% dos dispositivos,
nos Títulos 1, 3, 7 e 9 a dominância é do Legislativo, mas apenas nos Títulos 1 e 3 está é marcante. Gráfico 3.21 – Tipo de Emendamento por Ator Institucional,
Poderes. Dos dispositivos de emenda constitucional que cada poder é autor, a proporção entre aglutinadores, modificadores e revogadores é virtualmente igual. Isto é, o Executivo e o Legislativo Estadual se utilizam de acréscimos, modificações e revogações de forma quase idêntica. Em contrapartida no Emendamento Federal o Executivo se utiliza mais de modificações enquanto o Legislativo opta por aglutinações e revogações80.
De outra forma, quando consideramos a proporção de cada tipo de emendamento por autor, isto é, qual fração dos dispositivos aglutinadores é de autoria do executivo, e assim por diante, encontramos que o Legislativo apresenta dominância de pelo menos 75% em todos os tipos. Já no cenário Federal o Legislativo é dominante apenas nos revogadores. Isto é, seja em termos absolutos ou relativos o Executivo Estadual possui papel reduzido na autoria das emendas promulgadas quando consideramos a totalidade das Constituições Estaduais cujos dados estavam disponíveis. As duas exceções são a Bahia e Pernambuco, em que o Executivo é
80 No Gráfico 3.21 essa diferença não é observável para o caso da União em virtude dos dispositivos
não classificados serem de autoria exclusiva do Legislativo, portanto a afirmação é baseada no dado até 2010. No entanto isso significa que de 2010 a 2015 apenas o Legislativo foi autor de Emendas à Constituição Federal.
Gráfico 3.22 – Proporção dos Atores Proponentes por Tipo de Emendamento, total Estadual e Federal
autor de parcela significativa do emendamento, no entanto isso ocorre por consequência de uma emenda extensa em cada, cujo tema é a reforma Administrativa e da Previdência.