Segundo Moniz (1998) o Estado brasileiro é de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e na organização político-democrática e na garantia da efetivação dos direitos e liberdades fundamentais. Deste modo, o fundamento se encontra em razões geográficas, econômicas, sociais, culturais e históricas, e ainda em autarquias locais, pessoas coletivas territoriais, com órgãos representativos, para a execução de interesses próprios das populações.
Já na visão de Poulantzas (1977), o Estado é o lugar no qual se reflete o índice de dominância e de determinação que caracteriza uma formação, um dos seus estágios ou uma de suas fases. Por isso, aparece como o lugar que permite a decifração da unidade e articulação das estruturas de uma formação. O’Donnel (1986) acrescenta uma nova variável ao conceito de Estado, inserindo a sociedade civil como objeto e lugar de análise e compreensão. Deste modo, o autor afirma que o Estado deve ser entendido na e desde a sociedade civil, mesmo que suas objetivações institucionais apareçam, e assim se costumem proclamar, como colocadas acima da própria sociedade civil. O Estado é ultimamente coerção, mas normalmente também é consenso, que engloba e vela pela coerção.
O Estado, por sua vez, tem a função da Administração Pública, que está prevista na constituição. Moniz (1998) afirma que a administração pública visa a estimular o interesse público no respeito dos cidadãos e deve organizar-se de modo a evitar a burocratização; a aproximar-se das populações por meio de adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa e a assegurar a efetiva participação dos cidadãos – ressalta o autor – a participação do cidadão na efetiva gestão do Estado.
É possível observar, que o contexto em que se desenvolvem as atividades estatais é crescentemente dinâmico, com um ambiente propicio à interação entre indivíduos, empresas e outras organizações nacionais e internacionais como aponta Saravia (2006). Segundo Bresser-Pereira, o Estado é monopólio, tendo em vista, que não aceita competição para a implementação das políticas públicas. Porém, hoje já se observa com mais freqüência à existência de outros atores que buscam intervir, influenciar e apontar políticas públicas para o Estado, utilizando mecanismos de negociação, pressão e articulação institucional como veremos mais adiante.
Moniz (1998) descreve o que ele entende como função do Estado, apresentando como principal função à defesa da democracia, sendo o Governo voltado para o cidadão e para as práticas de cidadania.
“É função do Estado: garantir a independência nacional; garantir os direitos e liberdades fundamentais; defender a democracia e incentivar a participação democrática dos cidadãos; promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo (...) bem como a efetivação dos direitos econômicos, sociais e culturais; proteger o patrimônio cultural, defender o ambiente”. (MONIZ, 1998:304)
Outras abordagens sobre o Estado não o vêem como ator, mas como um espaço ou representação, ou ainda como o resultado de uma luta de classes, como afirma Bresser- Pereira (2007) “o Estado é a expressão da sociedade, é o instrumento por excelência de ação coletiva da Nação” e como atividades exclusivas do Estado podemos distinguir o núcleo estratégico, no qual as políticas públicas são definidas e as agências descentralizadas que executam as políticas públicas que pressupõe o uso do poder do Estado. De acordo com
o autor, no núcleo estratégico são definidas as leis e políticas públicas. É um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, no nível federal, pelo Presidente da República, pelos ministros do Estado, pelos parlamentares, pelos magistrados (tribunais federais encabeçados pelo Supremo Tribunal Federal) e pelos procuradores do Ministério Público. Nos nível Estadual e Municipal, existem os correspondentes núcleos estratégicos.
Portanto, o Estado é poder, estratégia, ética, técnica e serviço - teoricamente, todos em ação simultânea. Sendo, que suas dimensões nucleares são o poder e o serviço, e como instrumento de ação a estratégia, a ética e a técnica, como ressalta Moniz (1998).
Porém, a forma de implementação das políticas públicas sofre variações de acordo com as formas de governo, que podem incluir ou não a participação do povo neste processo, ou simplesmente alterar o público-alvo e a metodologia de funcionamento de uma política, impactando nos resultados finais. Nesta perspectiva, se acentua a importância de entender as mudanças políticas e sua influência na Gestão Pública.
Portanto, pode-se dizer que forma de governo é um conceito que se refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. Na forma de governo democrático o poder está no povo e pressupõe o livre e completo desenvolvimento das faculdades humanas. Porém, Carnoy (1990) alerta para a massificação que gera as conformidades generalizadas, que por sua vez, provoca a decadência da individualidade, e esta, particularmente a responsabilidade individual, que é fundamental para a tomada de decisões democráticas.
“(...) na raiz da adesão a democracia persiste um componente irredutível à idéia de ‘satisfação de interesses’, que problematiza e desestabiliza não o segundo, mas o primeiro termo. A racionalidade do ator democrático extrapola, pois a dimensão instrumental na medida que se aplica a garantir que sua pauta de expectativas (interesses) não se feche, que a idéia de satisfação não seja preenchida substantivamente, mas possa, ao contrário, se constituir em uma atividade (política) permanente por mais satisfação”. (CARVALHO, 2002:318)
O processo democrático atribui, de forma universal, direitos políticos e obrigações a indivíduos presumidamente autônomos e dotados de suficiente razoabilidade para que tomem decisões e arquem com responsabilidades.
“O indivíduo assim concebido é, por definição, o personagem democrático – o agente. E a sua condição não é uma escolha (...) ao nascer (...) os indivíduos estão imersos em uma trama de direitos e obrigações determinadas e respaldados pelo sistema jurídico do Estado-Território onde vivem”. (O’DONNEL, 1999:598 apud CARVALHO, 2002:311)
Fica claro, nesta sessão, o poder do Estado, porém limitado pela sociedade organizada que orienta e influencia na tomada de decisões e na formulação e implementação de políticas públicas. Sendo, o regime democrático favorável a esta prática participativa, percebemos que contribui significativamente para a sustentabilidade dos programas governamentais. A variável participação imprime uma nova postura ao governo, diminuído a possibilidade de práticas clientelistas e patrimonialistas.