nasjonale elektroniske meldesystemer
Vedlegg 4 Tabell over ekskluderte studier for effekt av elektroniske
Para que esta subesecção tivesse uma lógica integrada, optou-se por se fazer uma breve pesquisa de dados que pudessem confirmar e ilustrar as inúmeras referências encontradas acerca da evolução desmedida dos MEA. Contudo, tal tarefa teve alguns “senãos”: por um lado, porque as bases de dados oficiais das Nações Unidas para os
seus tratados14 são demasiadamente genéricas e extensas para se conseguir selecionar as
variáveis que, de uma forma concisa e sumária, conduzissem aos dados que se pretendia; por outro, porque para além dessas fontes de informação, pouco mais se descobriu que, de uma forma fiável, conseguisse responder à pesquisa pretendida.
Optou-se assim pela análise de um Projeto de origem norte-americana intitulado
“International Environmental Agreements (IEA) Database Project”, da
responsabilidade da Universidade de Oregon e com o apoio da “National Science Foundation”. Este Projeto (de acesso livre na Página Web http://iea.uoregon.edu) tem por objetivo providenciar «…a reliable list of all historic and current IEAs…» (Mitchell, 2002-2012, consulta online), incluindo por isso na sua base de dados não só informação relativa aos MEA atualmente existentes15, mas também a outros já extintos, bem como a Acordos Bilaterais e outros instrumentos de especial interesse. O “menu” da base de dados é relativamente extenso e diversificado, porém, e para o efeito que se aqui se pretende, teve-se em conta apenas dois conjuntos de dados, e sempre só relativamente aos Acordos Multilaterais Ambientais 16 , deixando de parte os
instrumentos bilaterais e outros:
Um referente às “Datas”, onde se contabilizaram, com uma ligeira adaptação do que acontece no Projeto, seis períodos de tempo distintos, cada um deles com dez anos, há exceção do último (2000-2011), cujos onze anos se optou por repartir em dois “sub-períodos”, i.e., de 2000 a 2004 e de 2005 a 2011, de forma a que a relevância dos dados disponibilizados pudessem ser analisados na sua plenitude;
Outro referente às “Áreas Temáticas”, onde se contabilizaram as mesmas que as abordadas pelo Projeto, a saber: “Energy”, “Freshwater Resources”, “Habitat”,“Nature”, “Ocean”, “Pollution”, “Species”, “Weapons and Environment”17.
14 P. ex., a “United Nations Treaty Collection”, que abrange todos os Tratados sob a alçada da ONU, ou a “ECOLEX”, que com o patrocínio da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (Food and Agriculture Organization – FAO), IUCN e UNEP, disponibiliza informação acerca do Direito Internacional Ambiental.
15 Uma chamada de atenção para o facto de que os MEA que aqui se referem não corresponderem somente aos do sistema ambiental da ONU. Com efeito, e apesar da grande maioria deles estarem ligados, de alguma forma, às Nações Unidas, não quer dizer que todos eles estejam sob a sua alçada.
16 A última consulta foi efetuada no dia 7 de junho de 2011.
17Em português, “Energia”, “Recursos de Água Doce”, “Habitat”, “Natureza”, “Oceanos”, “Poluição”, “Espécies”, “Armas e Ambiente”, respetivamente.
Através da recolha dos dados supramencionados, construiu-se uma tabela (Anexo 5 – “Tabela ‘Boom dos MEA’”) com os seguintes resultados: Número de “MEA” por “Período de Anos”; Número de “Emendas” por “Período de Anos”; “Total de MEA e Emendas por Tema”. Após uma breve análise dos resultados obtidos, chegou-se antes de mais à conclusão que o número total de “MEA e Emendas” (1028) não coincide com o número total de “MEA e Emendas por Área Temática” (1612). Tal é facilmente explicado devido ao facto de um só MEA poder ser incluído em vários temas em simultâneo, i.e., uma duplicação virtual do MEA quando contabilizado através dos seus temas, mas que na realidade conta como um só instrumento.
Para além disso, confirmou-se o que, com o auxílio da leitura da bibliografia de referência, já se presumia: a quantificação dos MEA desde 1950 até aos dias de hoje tem sido pautada por um aumento contínuo de MEA e de Emendas, com particular destaque para a década de 1990-1999, a qual coincide, sem espantos, com uma das mais importantes Conferências ambientais da ONU, a “Conferência do Rio” de 1992; paralelamente, este período de tempo foi também onde se registou um maior aumento de “Emendas”. Nos restantes períodos registaram-se aumentos contínuos tanto de MEA como de Emendas, e que apesar de não tão significativos como o que se verificou na década de 90, não deixam de ser relevantes, realçando-se o facto de existir sempre um maior número de MEA do que de Emendas. No entanto, esta situação altera-se no último “sub-período” contabilizado (2005-2011), o que aliás se começa a notar no período exatamente antes, onde já se regista uma diferença decrescente entre o número de MEA e de Emendas. O último período de tempo contabilizado foi também o que teve o menor número de instrumentos adotados desde 1950-1959 (Figura 4).
Figura 4 – O “boom” dos MEA: número de MEA e Emendas entre 1950 e 2011 (Fonte: adapt. de Mitchell, 2002-2012, consulta online).
Relativamente ao “Número de MEA e Emenda por Tema”, os resultados também vão de encontro a algumas das reflexões percebidas na bibliografia estudada, as quais referem uma certa tendência para uma evolução incidente de MEA em determinadas áreas temáticas: com efeito, a “Natureza”, os “Oceanos”, a “Poluição” e, principalmente, as “Espécies”, sobressaem claramente das restantes áreas com uma evolução concentrada, contínua e substancialmente maior daqueles instrumentos (Figura 5).
Figura 5 – Número de MEA e Emendas por Tema (1950-2011) (Fonte: adapt. de Mitchell, 2002-2012, consulta online).
Pode-se assim confirmar que tem havido, de facto, uma “negotiation fatigue”
(Kanie, 2007:74), um “treaty congestion” (Sand, 2008:39) ou uma “summit fatigue” (O’Neill, 2009:5). Com efeito, e se se tiver em conta os dados supramencionados, facilmente se considera que o Multilateralismo Ambiental conheceu alguma prosperidade ao longo das últimas décadas, pelo menos no que diz respeito à adoção de Acordos Multilaterais Ambientais. Mas será esta evolução totalmente merecedora de prestígio? Quais são os prós e contras do “boom” de MEA que caracterizou as últimas
décadas?
Comecemos por analisar os prós. De facto, o sistema de MEA atual tem algumas vantagens, como por exemplo a que tem vindo a ser defendida através da tese de que a melhor forma de gerir problemas complexos como os ambientais é através da adoção de um sistema de instituições e atores amplo, fragmentado e descentralizado, o qual consiga transmitir informação e desempenhar as suas funções de forma suficientemente redundante, evitando assim que a inatividade de uma só instituição ponha em risco todo o sistema. Além disso, com a especialização da resolução do problema, i.e., se cada instrumento abarcar um só problema central, a solução será mais costumizada, e, consequentemente, otimizada. Por fim, acrescentar que um sistema de MEA difuso pode proporcionar aos seus secretariados a flexibilidade necessária para a criatividade e inovação (Kanie, 2007).
Contudo, a exatidão e funcionalidade de algumas das premissas acima expostas podem ser bastante discutíveis e ambíguas. Por exemplo, é lógico que quanto mais individualizado for um problema, mais fácil e otimizada será a sua solução; porém, não se pode esquecer a transversalidade das problemáticas ambientais e, por isso, de uma boa parte dos MEA existentes. As “Convenções do Rio” são, nesse sentido, um excelente exemplo: as alterações climáticas podem potenciar a perda de biodiversidade e o risco de desertificação, e vice-versa, uma vez que as consequências das alterações climáticas serão tanto maiores quanto mais os ecossistemas estiverem danificados e alterados. Assim sendo, é praticamente impossível considerar-se que estas questões possam ter “soluções costumizadas”: se por um lado é óbvio que necessitam de soluções concentradas, por outro as mesmas devem fazer parte de um plano estratégico sinérgico que englobe as três problemáticas e as suas Convenções.
E é precisamente essa falta de coordenação que pode ser considerada como um dos principais contras do “boom” que caracteriza o sistema atual de MEA. Nesse sentido, Norichika Kanie (2007) refere a falta de «…coordinated and synergistic
approach to solving common problems…» (Kanie, 2007:74), bem como uma duplicação desnecessária de regras e objetivos inconsistentes. Com efeito, a proliferação dos MEA e um consequente sistema demasiado vasto, bem como de secretariados com, no geral, muito pouca autoridade de coordenação, conduz ao já mencionado “treaty congestion” e a um trabalho institucional e político incoerente, confuso e repetido.
Assim, da mesma forma que a “redundância” pode ter resultados positivos na medida em que evita o “efeito dominó” das instituições quando uma delas se torna disfuncional, pode também, por outro lado, conduzir à ineficiência dos MEA, e, em casos extremos, de uma parte alargada do sistema (Kanie, 2007). Não obstante, e como aliás já se referiu no início desta subsecção, começa a ser visível uma redução substancial do número de MEA, o que só vem comprovar que existe, de facto, uma certa “fadiga” por parte do Multilateralismo Ambiental na adoção destes instrumentos.
Entretanto, e se há quem defenda a tese de que um sistema de instituições descentralizado e fragmentado pode ser considerado um aspeto positivo, o Secretário- geral do “High-Panel on UN System-wide Coherence in the Areas of Development,
Humanitarian Assistance and the Environment” já acautelou que «…fragmentation in environmental governance does not offer an operational Framework to address global issues…» (Kanie, 2007:74). De facto, e para além da duplicação e conflito de algumas das agendas e planos de trabalho dos MEA, há ainda que contar com o despesismo de gastos administrativos e institucionais dos Estados Parte e dos próprios secretariados dos MEA; se a esses gastos adicionarmos os despendidos nas viagens e logística (note- se, a título de exemplo, que só as “Convenções do Rio” são responsáveis por mais de 230 reuniões anuais [Kanie, 2007]), então facilmente se entende não só algumas das críticas que têm ecoado acerca dos custos que o Multilateralismo Ambiental pode acarretar (os quais podiam ser mais bem aplicados em, p. ex., planos de ação mais completos e efetivos), como também o facto de nem sempre essa vertente económica poder ser ultrapassada pelos Países em Desenvolvimento.
No que diz respeito a este aumento desmedido, e de alguma forma desgovernado, dos Acordos Multilaterais Ambientais, poderão haver algumas opiniões
antagónicas, nomeadamente se, e prós e contras à parte, haveriam alternativas melhores à formação daquilo que é hoje o sistema de MEA. Por muitos erros que se possam ter cometido ao longo do caminho, i.e., desde os meados do século XX até aos dias de hoje, é preciso não esquecer que só muito recentemente é que a maioria das problemáticas ambientais deixaram de ser “território desconhecido” na sua totalidade, pelo que a comunidade internacional pouco sabia acerca da sua resolução, quanto mais se o sistema de MEA deveria ser mais conciso e costumizado, ou mais vasto e transversal. De facto, só agora parece estarem a dar-se os primeiros passos para adaptar esta vertente do Multilateralismo Ambiental a variáveis tão complexas e imprevisíveis como são as questões ambientais e o Meio onde vivemos, e tal é perfeitamente reconhecível na bibliografia de referência: p. ex., Peter Sand (2008) fala dos avisos de alguns dos entendidos na matéria acerca do número desmesurado de tratados ambientais e da falta de sinergia no Direito Internacional Ambiental, acabando por refletir que «…With the
state of the world’s environment continuing to deteriorate, and new mega-risks arising at the same time (…), international environmental law (…) suffered a severe loss of credibility…» (Sand, 2008:40), não sendo por isso de estranhar que os esforços da
comunidade internacional comecem a incidir mais na eficácia e otimização da estrutura legal existente, e não somente na “mostra de resultados” através da adoção desmedida de Convenções-Quadro e Protocolos. Na mesma linha de pensamento encontra-se Kate O’Neill (2009), considerando que o processo diplomático iniciado em Estocolmo enfraqueceu, e que «…new tools and institutions are needed to address (…) ever more
critical problems at the global level…» (O’Neill, 2009:5). Com efeito, pode até ser questionável se a comunidade internacional precisa de mais instrumentos aparatosos e mediáticos, mas nada poderia ser mais certo do que a necessidade de uma implementação efetiva de todos os instrumentos e objetivos já acordados.