A transparência na Administração Pública no Brasil é incipiente, apesar de, em 1948, a Organização das Nações Unidas ter realizado uma Declaração Universal mencio- nando que todos têm direto à liberdade de opinião e de expressão, de receber e trans- mitir informações e ideias. É a partir da redemocratização do Brasil e da promulgação da Constituição Cidadã, no entanto, que se apresenta um cenário propício para a participa- ção popular nas decisões. Para Rigoni e Parra (2017), é a partir da CF/88 que formas de controle social passam a ser criadas e adotadas, como os Conselhos de Políticas Públi- cas, o orçamento participativo, as ouvidorias públicas e/ou impressa e os Observatórios Sociais.
Mesmo a CF/88 estabelecendo os princípios constitucionais, o serviço público brasileiro era sigiloso até pouco tempo. Com a publicação da LRF e da LAI, o sigilo do serviço público passa de sigilo à publicidade de informações. Assim, cresce a possibili- dade de acompanhamento da população a serviços prestados por instituições públicas (RIGONI; PARRA, 2017).
O que é fundamental nesse processo do controle social é a publicidade dos atos administrativos. Tal instrumento é preceito constitucional, isto é, a regra e as exceções concernem às informações em que o “sigilo seja ou permaneça imprescindível à segu- rança do Estado ou da sociedade” ou que se referem à “inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas” (SANTOS, 2017, p. 33). Assim, a Administração Pública busca adaptar-se à realidade da sociedade.
Segundo Coutinho (2000), a Administração Pública voltada para o cidadão adota um sistema de valores democráticos que inicia no Brasil durante a década de 90 do século 20. Os cidadãos passam a compreender melhor que a Administração Pública existe para servi-los, e suas atividades devem ser transparentes e controladas por eles. Os servidores tornam-se, efetivamente, servidores do público, ou seja, o envolvimen- to dos cidadãos leva os servidores públicos a redefinirem seus papéis e abandonarem suas atitudes autorreferenciadas em favor da prestação de serviços. Nesta perspectiva,
a Administração Pública orientada para o cidadão retira a imagem negativa que cerca os serviços públicos, estabelecendo um ambiente de apoio e confiança entre Estado e sociedade.
A Administração Pública tenta solucionar os problemas de ineficiência e ineficácia do atendimento, trazendo o cidadão para o centro das suas atenções e preocupações. O conjunto de mudanças no setor público, instituído atualmente por muitos países, ten- do em vista as expectativas crescentes da sociedade, concentra-se, então, na figura do usuário. Com isso, uma parte importante dos problemas trazidos à Administração Pú- blica passa a ser resolvida com mais facilidade, olhando mais atentamente para fora das organizações e, consequentemente, para aqueles que usufruem dos seus serviços (COUTINHO, 2000).
Por meio da CF/1988 o Estado brasileiro forneceu importantes instrumentos para o cidadão exercer o controle social. O controle social é feito pela participação popular nas decisões administrativas e é resultante da percepção da efetividade de determina- das ações na vida dos usuários dos serviços. O controle social tem significância na legiti- midade do poder dos governantes. Para Ricci,
O conceito de controle social indica, portanto, a participação da sociedade civil na elaboração, acompanhamento e verificação (ou monitoramento) das ações de gestão pública. Na prática, significa definir diretrizes, realizar diagnósticos, indicar prioridades, definir programas e ações, avaliar os objetivos, processos e resultados obtidos (2009, p. 9).
Assim, uma das formas de participação e controle social na Administração Pública são os Observatórios Sociais, que se consolidaram em 2008 com a criação do Instituto da Cidadania Fiscal e que, em 2010, alteraram a denominação para Observatório Social do Brasil. O Observatório Social do Brasil (OSBRASIL) tem como finalidade a atuação no controle social sobre recursos públicos das esferas Federal, Estadual, Distrital e Munici- pal, bem como a gestão, manutenção e ampliação da Rede de Observatórios Sociais em todo o Brasil (OSBRASIL, 2015).
O Observatório Social é uma associação não governamental formada por volun- tários apartidários sem vínculo algum com a Prefeitura e a Câmara da cidade em que atuam. O trabalho dos voluntários nos OSs consiste em monitorar a produção legislati- va, difundir a educação fiscal e realizar o acompanhamento dos recursos públicos muni- cipais (PÉREZ; NASSIF, 2017; RIGONI; PARRA, 2017).
Para Albornoz e Herschmann (2006), os Observatórios Sociais têm um ponto co- mum que é monitorar de forma sistemática o funcionamento ou desempenho de um setor ou tema específico, e costumam coletar, registrar, acompanhar e interpretar da- dos, produzir indicadores estatísticos, criar metodologias para codificar, classificar e ca- tegorizar informações, estabelecer conexões entre pessoas que trabalham em áreas si- milares, bem como monitorar e analisar tendências.
Assim, os Observatórios Sociais, com base nas informações e análises que pro- duzem, no que se relaciona com a accountability, podem fiscalizar a ação de gestores públicos, contribuir para a observância dos princípios constitucionais da Administração Pública, gerar mobilização coletiva e influenciar decisões e o processo de planejamento, execução e avaliação de políticas públicas (SCHOMMER; MORAES, 2010).
Para Rigoni e Parra (2017), os Observatórios Sociais atuam em favor da transpa- rência e na correta aplicação dos recursos públicos, reunindo entidades representativas da sociedade civil e os voluntários em um espaço democrático e apartidário. O moni- toramento sistemático da gestão pública pelos OS, somado ao comprometimento de voluntários, é fundamental para a eficiência dos atos públicos.
Além disso, o controle social embora não tenha poder para impor sanção direta aos governantes, é efetivo na medida em que influencia ou aciona outros mecanismos institucionalizados de controle e de sansão, como o processo eleitoral e as demais for- mas de controle durante do mandato – parlamentar, judicial, administrativo e de resul- tados (SCHOMMER; MORAES, 2010).
Conforme Santos (2017), o Observatório Social, por meio do controle social, visa a contribuir para a melhoria da gestão pública com práticas de cidadania e participação popular, como o monitoramento das licitações e de ações de educação fiscal. Eles têm ainda a função de atuar em favor da transparência e da qualidade na correta aplicação dos recursos públicos, reunindo entidades representativas da sociedade civil e os vo- luntários em um espaço democrático e apartidário. Os OSs visam a apoiar os gestores públicos para que estes desenvolvam com excelência a prestação de serviços à socie- dade, do mesmo modo que possibilitam a participação mais efetiva das pessoas como sociedade civil organizada.
O Observatório Social prima pelo trabalho técnico, fazendo uso de uma metodo- logia de monitoramento das compras públicas, desde a publicação do edital de licitação até o acompanhamento da entrega do produto ou serviço, de modo a agir preventiva- mente no controle social dos gastos públicos. Além disso, o OS atua em outras frentes, como na educação fiscal, demonstrando a importância social e econômica dos tributos e a necessidade de o cidadão acompanhar a aplicação dos recursos públicos gerados pelos impostos, na inserção da micro e pequena empresa nos processos licitatórios, contribuindo para geração de emprego e redução da informalidade, bem como aumen- tando a concorrência e melhorando a qualidade e o preço nas compras públicas, e na construção de Indicadores da Gestão Pública, com base na execução orçamentária e nos indicadores sociais do município, fazendo o comparativo com outras cidades de mesmo porte (OSBRASIL, 2015).
Por fim, sem a pretensão de esgotar o assunto, Santos (2017) analisou o processo vivenciado pelos voluntários do Observatório Social de Marechal Cândido Rondon, no Paraná, visando a identificar a experiência prática de gestão pública participativa rea- lizada por meio da atuação do Observatório Social no município. Como resultados da pesquisa destaca-se que o OS é visto como um instrumento que assegura o controle fiscal da gestão pública local. Segundo o autor, o OSs têm contribuído para a educação e formação de cidadãos conscientes e preocupados com a destinação dos recursos pú- blicos.
Após esta breve discussão teórica sobre os processos democráticos, a transparên- cia e a accountability e o controle social por meio dos Observatórios Sociais, o item a seguir apresenta a metodologia usada no estudo para analisar as contribuições dos OSs na Região Sul do país.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A pesquisa caracteriza-se como descritiva, de abordagem qualitativa. O levanta- mento de dados acerca dos Observatórios Sociais dos municípios da Região Sul do país foi realizado nos relatórios dos Observatórios Sociais dos Estados do Paraná, Santa Cata- rina e Rio Grande do Sul, disponíveis no site do Observatório Social do Brasil.
Os relatórios disponíveis são elaborados pelos membros dos Observatórios So- ciais com periodicidade quadrimestral, quando são descritas as ações realizadas, e são disponibilizados para a sociedade tomar conhecimento dos resultados da atuação dos OSs. Considerando que nem todos os Observatórios Sociais conseguiram disponibilizar informações referentes aos quadrimestres, para este estudo foram utilizados os relató- rios disponíveis no site referentes ao ano de 2017.
Dessa forma, foram analisados 20 OSs dos três Estados da Região Sul do Brasil, a saber: a) nove observatórios no Paraná; b) três em Santa Catarina; e c) oito no Rio Gran- de do Sul. Cabe destacar que a escolha da Região deu-se por ter sido nela que foi criado o Instituto da Cidadania Fiscal, transformando-se no Observatório Social do Brasil, no Estado do Paraná, em 2010 (OSBRASIL, 2015). A partir do levantamento de dados finan- ceiros e não financeiros, foi realizada a descrição dos valores economizados nas licita- ções e contratações e também as ações de capacitação, disseminação e conscientização da importância da atuação dos membros do OS.
Em relação aos dados financeiros, a análise consistiu na comparação dos valores orçados nas licitações e contratações. A variável foi escolhida por ser a de maior impac- to nos recursos orçamentários e financeiros nos municípios. A partir dos valores homo- logados e contratados, definiu-se o percentual de economicidade que a atuação dos