O conteúdo do item 2.3., dedicado à análise tributação como forma de defesa do meio ambiente, deixou claro que a complexidade dos mercados e os diferentes cenários sugerem a utilização de um conjunto de instrumentos para se alcançar o objetivo de reduzir os impactos ambientais atualmente produzidos.
No Brasil, cujo contexto é de país em desenvolvimento, com potencial para alcançar os índices de desenvolvimento humano, tecnológico e econômico dos países mais avançados nessas searas, tem-se revelado mais condizentes com sua realidade os estímulos ao seu crescimento, em vez do agravamento das atividades desempenhadas.
Nesta perspectiva e tendo em vista os altos patamares que já alcançou a carga tributária no país, é evidente que a concessão de incentivos fiscais com viés ambiental poderia servir de estímulo aos alcançados pela imposição fiscal a modificarem suas condutas para fazer jus à correlata desoneração, podendo contribuir, ainda, para a redução do preço final dos produtos e serviços.
Cleucio Santos Nunes306, no seu livro intitulado Direito tributário e meio ambiente, alerta para o fato de que a proteção do meio ambiente realizada por meio da elevação da carga tributária pode, na prática, servir apenas para aumentar o custo de produção, tendo como consequência o aumento da segregação da disponibilidade de bens produzidos a um grupo reduzido de contribuintes mais abastado e a formação de monopólios.
E, nesta toada, defende que o meio mais adequado para o estímulo e a conscientização do contribuinte, dentro da realidade econômica e social brasileira, seria o oposto, ou seja, mediante a concessão de incentivos fiscais.
A teoria do ótimo de Pareto, empregada ao regime das isenções, deve levar em consideração certas variáveis, sobretudo em um país que já possui carga tributária socialmente elevada, comparando-se com o ritmo
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de crescimento da sua economia e devolução precária de serviços públicos, condições indispensáveis à convivência social adequada. Por isso, não é tributando os custos das externalidades negativas por meio do total das despesas com a limpeza ou readaptação do meio degradado, por exemplo, que se consegue a preservação ideal do ambiente natural em relação ao mercado. Diante da cultura brasileira de avidez no exercício da atividade tributária, certamente a tributação ativa passará o custo do tributo ao mercado sem muitos critérios, somente em razão do argumento ideológico de que é necessário preservar.
Diante disso o ponto de ajuste mais adequado ao sistema jurídico brasileiro leva em consideração princípios de índole ambiental, tais como o do poluidor-pagador e prevenção, porém pela via indireta, isto é, concedendo isenções ou incentivos, como, por exemplo, deduções de base de cálculo dos tributos em relação àquele que polui menos.
A adoção de incentivos, em vez da majoração de tributos, poderá trazer resultados mais eficientes, visto que estimula o empreendedor a adquirir novas técnicas de preservação. Ninguém gosta de pagar tributos! Se o Estado abre mão de seu crédito, exigindo em contrapartida certos compromissos de preservação, estar-se-á diante de uma dupla vantagem: i) colaboração com o Estado como corretor de externalidades negativas (pigout); ii) maior eficiência na conscientização da necessidade de preservação do meio ambiente (princípio da cooperação).
Consuelo Yioshida307, ao se voltar especificamente para a questão da efetividade ambiental dos instrumentos financeiros e tributários, ressalta que a experiência demonstra que a exigência de reparação integral com base na responsabilidade objetiva dos poluidores, a imposição de tributos e sanções administrativas não têm impedido a degradação ambiental, estando o êxito e a efetividade da proteção ambiental calcados na adoção de medidas que, a par do desestímulo à degradação, prestigiem medidas de estímulos à prevenção, com lastro em atrativos econômico-financeiros.
Na mesma linha, Heleno Taveira Tôrres308 ressalta a pertinência de serem criados incentivos fiscais ambientais:
A título de introduzir um producente “interesse ecológico” na legislação tributária, seria sobremodo importante tomar outras medidas, distintas da pretensão de criação de novos impostos, além daquelas hipóteses de cabimento de tributos acima já elencadas. Para os fins preventivos ou mesmo corretivos, vincular direitos a subvenções ou isenções, prescrevendo como condição a observância e o cumprimento da legislação ambiental, afastando-se daqueles que causem danos ambientais, já poderia ser um modo de operar a interação de
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YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Tributação e políticas públicas: o ICMS ecológico. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo Malheiros, 2005. p. 533.
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TÔRRES, Heleno Taveira. Da relação entre competências constitucionais tributária e ambiental: os limites dos chamados tributos ambientais. In: –––––– (Org.). Direito tributário ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 110.
competências pretendida, em favor do reclamo constitucional de preservação ambiental. Desse modo, o dever de proteção e vigilância sobre o meio ambiente poderia servir como determinante negativo do exercício da competência, na função de motivo para justificar política fiscal de desoneração tributária de certas categorias.
A própria Lei n.º 6.938/1981, no seu art. 9.º, define como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente: “V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental”. Esses incentivos, que podem ser de natureza tributária, podem também vir sem custos adicionais de despesas estatais, por simples vinculação, a título de condição para obter parcelamentos, reduções de base de cálculo, incentivos ou isenções de qualquer natureza. [...] Transferir essa experiência para domínios tributários pode ser algo muito positivo.
[...] o fundamental é vir bem assinalada a necessária conexão entre a medida ambiental “natural” e o instrumento tributário.
De sua parte, pontua José Marcos Domingues de Oliveira309: “[...] idealmente, o diferencial de carga tributária simbolizará o reconhecimento estatal da relevância ou irrelevância ambiental das decisões pessoais, profissionais ou empresariais dos administrados enquanto contribuintes, e para estes representará o incentivo fiscal correspectivo”.
Nota-se que, na União Europeia, composta por países que, na sua maioria, já experimentaram notável crescimento econômico, as políticas no domínio do meio ambiente têm como lastro uma interpretação do princípio do poluidor-pagador bastante restritiva, segundo a qual a concessão de auxílios de Estado, dentre eles os fiscais, a princípio seria considerada proibida, porquanto significaria a redução dos custos a serem arcados pelas empresas na prevenção ou na redução da poluição, pelas quais seriam responsáveis310.
Contudo, até mesmo nas citadas nações desenvolvidas, cujo crescimento ao longo dos anos correspondeu à exploração da quase totalidade dos seus ativos ambientais, tem-se ponderado que o princípio do poluidor-pagador, nos moldes acima delineados, não possui condições de ser inteiramente observado em curto prazo, sendo necessário um período de transição em que o princípio seria observado de modo gradativo311.
309
OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito tributário e meio ambiente, cit., p. 59.
310
SOARES, Cláudia Dias. Op. cit., p. 10.
311
Assim sendo, os auxílios de Estado (dentre eles, a concessão de isenção de tributo ou a sua redução) acabam por contribuir para a aceleração do processo de criação de normas concretizadoras do primado em foco312.
Sob tal prisma, o próprio Tratado da União Europeia cuidou de apontar elementos a serem considerados para a elaboração de políticas na seara ambiental. O mencionado dispositivo determina que a União Europeia levará em conta: i) dados científicos e técnicos disponíveis; ii) as condições do ambiente nas diversas regiões da comunidade; iii) as vantagens e encargos que podem resultar da atuação e da ausência de atuação; iv) o desenvolvimento econômico e social da comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões.
A partir dos critérios acima delineados, Cláudia Dias Soares313, aplicando o princípio do poluidor-pagador de forma mais ampliada, justifica assim a concessão de auxílios estatais ambientais:
A necessidade de assegurar o desenvolvimento harmonioso e equilibrado da Comunidade no seu conjunto e de ter em conta, na elaboração da política comunitária neste domínio, as condições do ambiente nas diversas regiões poderá justificar uma aplicação mais flexível do referido princípio de forma a atender às disparidades regionais e a promover a aproximação entre os níveis de desenvolvimento económico-social e de respeito ambiental entre as várias regiões. Os dados técnicos e científicos disponíveis podem também justificar o afastamento do mencionado princípio no caso de as empresas, por não existirem soluções alternativas, terem de adoptar um tipo de tecnologia ou um método de produção que acarreta um aumento significativo dos seus custos para respeitar as normas em vigor, nos casos em que o benefício social ultrapassa em larga medida o benefício individual de cada empresa. A dimensão dos custos a suportar pelo poluidor pode ser ainda uma outra justificação para se afastar o princípio em causa. Nos casos em que o investimento em melhorias ambientais é de tal forma elevado que se torna impossível ao mercado internalizar esses custos, não parece realista pretender que se faça uma aplicação estrita daquele princípio.
Observa-se, então, que dentro da própria União Europeia a concessão de estímulos fiscais pode ser justificada, em função: i) do déficit de desenvolvimento em determinadas regiões, ii) dos diferentes níveis de exploração ambiental; e iii) do descompasso econômico entre o valor investido em tecnologia para proteção ambiental e a capacidade de absorção deste pelo mercado.
312
SOARES, Cláudia Dias. Op. cit., p. 10-12.
313
Trazendo tais considerações para a realidade brasileira, constata-se que a comparação do atual estágio de desenvolvimento econômico, tecnológico e de conservação dos seus ativos ambientais com o dos países desenvolvidos revela que a concessão de estímulos fiscais ambientais está ajustada ao contexto nacional. Isto porque viabiliza a aplicação, no país, de novos e dispendiosos recursos tecnológicos voltados a reduzir a exploração desmedida dos ativos ambientais. E, por serem incentivados, tais investimentos não representarão ônus excessivo, evitando, assim, a perda de competitividade de bens e serviços nacionais.
Logo, o contexto dos países em desenvolvimento enseja a concessão de estímulos à adoção de medidas que possibilitam um crescimento econômico efetivo e sustentável.
Ressalte-se que em 1974, a OCDE314, ao conceber a possibilidade de exceção à aplicação do princípio do poluidor-pagador, delineou três requisitos, a seguir indicados: i) restrição e seletividade àqueles setores da economia em que a sua não admissão geraria sérias dificuldades; ii) concessão por prazo certo, adaptado à implementação do programa ambiental do país em causa; e iii) inexistência de distorções significativas no comércio e investimentos internacionais315.
De acordo com a OCDE, as medidas que visam a beneficiar a defesa do equilíbrio do meio ambiente e a promover o desenvolvimento sustentável, excepcionando a clássica concepção do princípio do poluidor-pagador, deverão ser específicas para as áreas da economia que efetivamente precisam de apoio. Além disso, devem ser transitórias, perdurando durante o período suficiente à efetivação do programa escolhido, não sendo possível que sua veiculação origine problemas desproporcionais para a concorrência e para o crescimento econômico.
A Comissão Europeia316 elaborou o seu entendimento com base na aludida recomendação, defendendo que, diante da insuficiência do mercado para garantir, em determinadas situações, a busca por objetivos sociais e econômicos sem incorrer em custos sociais intoleráveis ou em demoras incompatíveis, é possível a intervenção dos poderes públicos para equalizar as insuficiências na oferta e na procura.
314
A OCDE, em 10 de março de 1974, estipulou que só seriam admissíveis as ajudas de Estado a investimentos ambientais nos casos em que se busca superar as exigências impostas pela legislação em vigor.
315
SOARES, Cláudia Dias. Op. cit., p. 21.
316
O professor da Universidade de Valência, Cristóbal Borrero Moro, em artigo intitulado “Límites del Derecho comunitario a los tributos ambientales”317, chama a atenção para o fato de que as isenções, para serem compatíveis com o ordenamento comunitário, devem estender-se aos produtos oriundos de outros Estados-membros com o objetivo de evitar tratamento diferenciado entre os itens nacionais e importados.
O mencionado jurista defende ser a isenção uma das técnicas tributárias que se pode manejar com o objetivo de preservação do meio ambiente, ressalvando, contudo, a necessidade de concretização do princípio da isonomia e da não discriminação.