Pela análise detida de um estudo conduzido pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias do CNJ77 pode-se constatar que as execuções fiscais foram responsáveis por
77 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ). A execução fiscal no Brasil e o Impacto no Judiciário. Brasília, DF: Conselho Nacional de Justiça Departamento de Pesquisas Judiciárias, 2011. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/pesq_sintese_exec_fiscal_dpj.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2015.
41 quase um terço das ações em tramitação na Justiça em 2010, ano que ingressaram 2,8 milhões de casos novos desse tipo no primeiro grau da Justiça Estadual e 275.232 ações na Justiça Federal.
Esse mesmo estudo aponta que nos anos subsequentes esses números apenas pioraram. Em 2012 tramitavam no Brasil cerca de 29,3 milhões processos de execução fiscal. Desse total, 87,2% estavam na Justiça estadual, 12,2% na Justiça Federal e apenas 0,9% na Justiça do Trabalho. A estatística mais alarmante, contudo, refere-se à chamada taxa de congestionamento78 dessa categoria processual.
Tal índice já revelava um quadro bastante preocupante em 2010, quando de cada 100 processos de execução fiscal em tramitação no primeiro grau da Justiça Estadual, apenas aproximadamente 15 foram finalizados no mesmo período. Em 2013 essa taxa foi a 91%. Ou seja, de cada 100 processos de execução fiscal que tramitaram naquele ano, apenas 9 foram baixados no mesmo lapso temporal.
Na Justiça Federal o quadro atual também é de absoluto caos: No ano de 2010 a taxa de congestionamento foi de 77% quando não considerados os executivos fiscais, mas esse percentual se eleva para 92% quando inseridas essas ações na base de dados do cálculo.
Algumas estatísticas apontadas em estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)79 relativamente às execuções fiscais em trâmite perante a Justiça Federal
permitem aprofundar a análise do problema.
Apenas cerca de 60% dos processos de execução fiscal na Justiça Federal conseguem ultrapassar a fase de citação, o que permite concluir que pouco mais da metade desses processos simplesmente não conseguem chegar à fase de formação da relação processual
78 A taxa de congestionamento mede a efetividade do tribunal em um período, levando-se em conta o total de casos novos que ingressaram, os casos baixados e o estoque pendente ao final do período anterior ao período base.
79 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). Custo Unitário do Processo de Execução Fiscal na Justiça Federal. Brasília, DF: Ipea, 2011. Disponível em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/887/1/livro_custounitario.pdf>. Acesso em:15 jun. 2015.
42 válida. Dentro dessa realidade, cerca de um terço das execuções são extintas por prescrição ou decadência antes mesmo da localização do devedor.
A conclusão óbvia é que grande parte da estrutura do Poder Judiciário brasileiro está atualmente mobilizada para o atendimento dos processos de execução fiscal e que a maioria desses processos não tem qualquer finalidade que não seja atravancar os tribunais.
Tabela 1 – Percentual de processos de execução fiscal:
Como se não bastasse, a solução de tais processos é notoriamente demorada. Cada execução fiscal tem duração média de oito anos e dois meses, de acordo com o mesmo estudo elaborado pelo IPEA, somente a citação do devedor leva cinco anos para ser realizada e a penhora de algum bem, pelo menos mais um ano.
Isso significa que apenas a localização do patrimônio do devedor para a satisfação do crédito público - objetivo final do processo de execução fiscal de natureza tributária - tem duração média de seis anos. A inefetividade das execuções fiscais, da forma como atualmente inserida em nosso ordenamento jurídico é, portanto, uma realidade inconteste razão pela qual a morosidade do Judiciário não será solucionada senão pela revisão da forma e dos meios pelos quais a Administração Pública cobra seus devedores.
43 Nem se diga tratar-se de valores provenientes de cobranças que podem ser arbitrárias ou excessivas. Em primeiro lugar vale lembrar que a execução fiscal deve necessariamente estar lastreada em uma certidão de dívida ativa que, na condição de ato administrativo, goza de presunção de legalidade.
Ademais, tal argumento retórico pode ser confrontado com a simples análise do êxito obtido pela defesa dos executados que efetivamente são localizados nas execuções fiscais. Apenas 4,4% dos casos os devedores apresentam objeção de pré-executividade, a qual é julgada favoravelmente ao devedor em ínfimos 0,3% dos casos.
Apresentam embargos à execução apenas 6,5% dos devedores, os quais obtêm êxito em 1,3% das ações. Assim, considerando-se apenas as ações em que há efetivamente alguma defesa do executado, a taxa de sucesso das objeções de pré-executividade é de 7,4%, enquanto a dos embargos é de 20,2%80.
As demais ações simplesmente tramitam pelo Poder Judiciário, tomando-lhe valiosos recursos e tempo, sem que atinjam seu objetivo final – trazer aos cofres públicos os valores devidos pelos executados. Tal realidade presta-se a demonstrar com bastante clareza a completa falência do atual sistema de cobrança judicial dos créditos públicos, que apenas deverá piorar nos próximos anos, caso mantida a sistemática atual.
Não se pode ignorar, ainda, o fato de que, não raro, a baixa (arquivamento) de execuções fiscais se dá pela adesão a parcelamentos excepcionais espontaneamente firmados pelos contribuintes (isto é, executados) e não pela prestação jurisdicional célere propriamente dita.
Portanto, é bastante baixo o número de execuções fiscais embargadas e, dentre estas, é irrisório o percentual de ações que efetivamente conseguem anular – totalmente ou em
80 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). Custo Unitário do Processo de Execução Fiscal na Justiça Federal. Brasília, DF: Ipea, 2011. Disponível em: <http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/887/1/livro_custounitario.pdf>. Acesso em:15 jun. 2015.
44 parte – o débito que é objeto da execução, o que demonstra de forma inequívoca que as certidões de dívida ativa que são objeto de execução fiscal, em sua ampla maioria, efetivamente estão lastreadas em débitos inquestionavelmente devidos.
Nessa linha, na esfera federal, a própria Administração Pública, por meio do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), garante ao contribuinte a possibilidade de revisão, no âmbito extrajudicial, de lançamentos fiscais que entenda indevidos, evitando que execuções fiscais sem liquidez, certeza ou exigibilidade sejam propostas.
Tal órgão, portanto, funciona (ou deveria funcionar) como verdadeiro “filtro”, evitando que execuções fiscais lastreadas em débitos fiscais indevidos fossem propostas. Lamentavelmente o que se viu por meio da “Operação Zelotes”, comandada pela Polícia Federal (PF), é que muitas decisões do CARF estavam contaminadas pela corrupção endêmica que assola o país.
Tal realidade, embora não seja objeto do presente estudo, tem relevância para o que aqui se analisa na medida em que a solução adotada pelo Governo Federal para combater esse quadro foi alterar os requisitos e a forma de composição do tribunal administrativo, o que, na visão de muitos, provocará seu esvaziamento e poderá torná-lo um mero “órgão de homologação” das autuações fiscais, tornando-se um “rito de passagem” que antecederá a execução fiscal81.
Caso confirmada tal expectativa, parece evidente que o congestionamento do Poder Judiciário em face do excesso de execuções fiscais será ainda maior.
81 AGUIAR, Adriana et al. Reforma do Judiciário não evitou excesso de processos e morosidade. Valor Econômico, Especial Reforma do Judiciário, 16 dez. 2014. Disponível em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3824206/reforma-do-judiciario-nao-evitou-excesso-de-processos-e- morosidade>. Acesso em: 15 jun. 2015.
45 De modo paradoxal, os mesmos números acima detalhados apontam de forma inquestionável que há, literalmente, milhões de execuções fiscais tramitando sem qualquer expectativa concreta de que os valores nela cobrados venham a ser de fato recuperados, o que demonstra a completa ineficiência do modelo vigente.
4.3 AS EXECUÇÕES FISCAIS COMO NEGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA DA