As experiências que pretendemos analisar desenvolveram-se em realidades diversas, a partir de definições políticas lançadas em momentos históricos específicos e em contextos políticos distintos.
Buscamos demonstrar que a necessidade de adoção de soluções duráveis impõe a criação de arranjos institucionais e territoriais para fazer frente aos desafios urbanos.
Dessa forma, partimos da premissa de que as análises terão por base o modelo político adotado em cada nação, levando em conta o sistema de governo e a estrutura administrativa.
Um componente que deverá ser objeto de uma análise mais detida é o papel exercido pelo cidadão nos momentos em que ocorreram as mudanças na configuração dos territórios. Nesse caso, cabe verificar se é possível identificar uma postura passiva da sociedade frente às modificações propostas; se os projetos foram submetidos à apreciação popular; se houve espaço para a realização dos debates envolvendo a população; e se tais consultas populares resultaram em alguma alteração da proposta inicial.
Muitos exemplos de alteração física dos espaços destinados à sede dos poderes são conhecidos e foram objeto de estudos, sob várias perspectivas. De Boston a Washington, de Versailles a Paris, do Rio de Janeiro a Brasília, cada um deles contou com algum ingrediente peculiar.
Citamos o trabalho de Vesentini (1986) que considera o caráter autoritário da mudança da capital brasileira e da criação de Brasília, destinada a construir um espaço apartado da sociedade. O autor resgata a origem de Brasília (o chamado Retângulo Cruls), ainda na primeira Constituição Republicana e todos os momentos em que se deu a construção da assim chamada ‘Versalhes dos trópicos’5 e identifica uma vertente política para essa ação sobre o
espaço:
Uma ação estatal sobre o espaço, tal como a transferência da cidade-capital, possui sempre uma dimensão política; e se essa ação, ademais, for alicerçada no saber geopolítico, essa política é claramente voltada para o controle social, para o reforço da dominação. E o discurso geopolítico, sem dúvida alguma, constituiu um dos pré-requisitos básicos para a transferência da Capital Federal do Rio de Janeiro para Brasília. (VESENTINI, 1986, p.61)
5Vesentini, 1986, p. 21
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De acordo com o autor (1986, p. 84), o fator que estava no centro da decisão de transferência da capital correspondia às pressões exercidas por uma concentração populacional que crescia a cada ano. Dessa forma, o autor considera que “a excessiva aglomeração demográfica do Rio de Janeiro, que facilitaria eventuais ‘agitações sociais’, nunca foi esquecida”.
Essas análises, todavia, devem levar em conta também que uma condição imprescindível se impunha, como indica Vesentini (1986, p. 95):
[...] na verdade a efetivação dessa idéia teve como uma de suas precondições a centralização financeira e política ocorrida por volta do final da década de 1920 e acelerada a partir de 1937. Edificar uma cidade para 500 mil habitantes numa área desprovida de infra-estrutura para tal – que necessitava, portanto de inúmeras obras paralelas: geração de eletricidade, estrada etc. – era algo possível apenas para um governo federal que concentrasse em suas mãos a maior parte do orçamento público arrecadado no País. [...]
Brasília foi possível, entre outras coisas, porque o Governo Federal, a partir do Estado Novo, já dispunha de uma base fiscal que lhe garantia a preponderância na divisão dos tributos pelos municípios, Estados e União, além do controle de toda entrada de recursos externos no País.
Na mesma linha de abordagem, o exemplo francês de intercomunalidade trouxe certo viés autoritário. Ainda em 1789, o governo revolucionário reconheceu um número de 44 mil comunas6, considerado excessivo (MARCOU, 2000, p.3). O mesmo autor lembra a ação de Napoleão Bonaparte para promover a redução do número de comunas para pouco mais de 38.000. Um século mais tarde, em março de 1890, era aprovada uma lei que tratava da criação de sindicatos intercomunais, para a execução de finalidade específica, conhecidos como SIVU (Sindicato de Vocação Única). A questão que alguns autores colocam é sobre o caráter autoritário dessa formulação. Mais do que viabilizar a ação conjunta de municípios, a leitura que alguns autores fazem desse processo é de que a intercomunalidade na França apresentou o condão de reduzir a autonomia comunal.
De acordo com Rangeon (2000, p. 9) a lei francesa de 1971 (Lei Marcellin) tinha por finalidade o reagrupamento, por meio de fusão, de 36.000 comunas francesas. Segundo o autor, muitos dos eleitos das comunas partilharam do receio de um reagrupamento autoritário.
6 Comuna é a menor unidade administrativa na França, o poder local que se assemelha ao ente federativo
33 O modelo republicano de governo local que se constitui em torno de instituições territoriais tradicionais (Estado, departamento, comuna) se desenvolve atualmente a partir de um novo modo de gestão de políticas públicas com base em territórios funcionais que são a Europa, a região e a aglomeração. O receio de uma intercomunalidade imposta se deve, assim, a uma inquietação sobre o papel da comuna (RANGEON, 2000, p.12).
No caso da cidade canadense de Toronto, após a boa experiência do governo metropolitano, como avaliam autores como Boudreau (2006) e Sewell (2009), a proposta de fusão dos seis municípios constituiu um processo de grande enfrentamento político, sem aprovação da maioria da população e com uma proposta que se deu no rastro da fórmula de uma política neoliberal que teve início no final da década de 1970.
Nosso contraponto é a análise do estado da arte da gestão metropolitana brasileira, enfatizando o exemplo da Região Metropolitana de São Paulo. Desde 1973 quando se dá a aprovação da Lei Complementar que cria as regiões metropolitanas brasileiras, o país vê a criação de alguns órgãos de gestão metropolitana, mas de reduzido alcance. Queremos testar a pressuposição de que os tímidos resultados obtidos na gestão metropolitana ou mesmo as imensas dificuldades que hoje a população urbana enfrenta se dão pela ausência de uma instância de decisão política que contemple a participação dos municípios num colegiado de gestão, assim como o aporte de recursos para os investimentos necessários. Outras importantes funções que caberiam ao órgão metropolitano seria a compatibilização dos planos diretores municipais, as diretrizes para o transporte público, a integração dos mecanismos de proteção e monitoramento ambiental e tantos outros.
Tomemos como exemplo a então denominada Grande São Paulo. Criado em meados da década de 70, o Conselho Metropolitano da Grande São Paulo contava com uma estrutura composta por cinco diretorias e um Fundo Metropolitano, o Fumefi. Um elemento que agregava grande dificuldade à integração dos municípios da região era a composição da Diretoria, que não contava com representantes apresentados pelos municípios, indicada que era, na sua totalidade, pelo governador. Para ilustrar o grau de descompromisso com os preceitos democráticos mais elementares, cabe lembrar que o próprio governador do Estado não era eleito, mas indicado pelo Presidente da República7.
7 A primeira eleição direta para Governadores dos Estados, após o golpe militar de 1964, ocorreu em 1982.
Para as capitais dos Estados e municípios considerados de Segurança Nacional, a primeira eleição direta para Prefeito teria lugar no ano de 1985.
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No tocante às competências para os serviços de saneamento básico, cabe aos municípios a responsabilidade pelo gerenciamento dos resíduos domiciliares, como prevê a Constituição Federal de 1988. De acordo com o trabalho da Prefeitura do Município de São Paulo, Diretrizes para a Destinação Final dos Resíduos Sólidos no Município de São Paulo (1992, p.12):
A Constituição Federal de 1988, a exemplo dos ordenamentos anteriores, estabeleceu no seu artigo 30 a competência privativa dos municípios para organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, aí incluídas evidentemente as tarefas de limpeza pública, coleta, transporte e disposição final dos resíduos sólidos.
Trata-se, contudo, de tema de elevada importância ambiuental com reflexos diretos na saúde da população, de tal modo a ter o legislador constitucional conferido á União Federal competência para traçar normas gerais destinadas a garantir o controle da poluição e impedir a degradação do meio ambiente (C.F. artigo 24, VI). Indiscutível, portanto, a submissão do tema ‘disposição de resíduos sólidos’ ao regramento da legislação sanitária e ambiental.
No que se refere à autonomia municipal para a gestão dos serviços de saneamento (água, esgoto, drenagem e resíduos), o trabalho de Peixoto (1994, p. 7) afirma:
No início dos anos 70, com objetivo de viabilizar a execução do Plano Nacional de Saneamento – Planasa, foram criadas muitas das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs), que a partir de normas ditadas pelo antigo Ministério do Interior e pelo extinto BNH – Banco Nacional de Habitação – passaram a ter exclusividade na obtenção de empréstimos daquela instituição, para a execução de obras de saneamento em todo o país. As CESBs, além de incorporarem os órgãos vinculados aos respectivos governos estaduais, que atuavam diretamente nos serviços (em São Paulo havia a Comasp, a Saec, a Sanesp, a SBS e a Sanevale), deveriam obter as concessões junto aos municípios. Nessa tarefa, respaldados no autoritarismo do governo federal, os governos estaduais e as CESBs usaram todos os mecanismos de pressão política e de verdadeira chantagem econômica, vergando os então inocentes ou subservientes prefeitos e vereadores, da maioria dos municípios brasileiros, aos seus jugos e interesses.
Deste processo, apenas cerca de 1.000 municípios, dos quase 4.000 então existentes no país, escaparam do rolo compressor e mantiveram a autonomia na gestão e operação dos seus serviços de saneamento.
Cabe observar que o advento das CESBs deu origem não só a esse conflito de poder entre os municípios e as ditas concessionárias estaduais que, por meio de expedientes variados assumiram os serviços de água e esgoto até então gerenciados pelos municípios, mas a um desmembramento da gestão de saneamento básico, ficando para os municípios a gestão de resíduos sólidos (limpeza urbana, coleta, tratamento e disposição final) e drenagem. A gestão fragmentada do saneamento básico representou mais uma dificuldade a ser superada pelos municípios.
No Estado de São Paulo, a Lei 7750/92 estabelece a Política Estadual de Saneamento que prevê, em seu artigo 12, inciso I, que os serviços públicos de saneamento de âmbito municipal serão prestados pelo Poder Executivo Municipal, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão.
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No âmbito da gestão de resíduos domiciliares, que pretendemos abordar neste estudo, a exemplo dos demais serviços urbanos de responsabilidade local, a intermunicipalidade surge como uma opção para o enfrentamento das dificuldades à gestão local, que se manifestam pela escassez de áreas disponíveis e aptas ao manejo de resíduos ou sua disposição final, pelas restrições orçamentárias e pelas dificuldades de escalas compatíveis de resíduos gerados, para a adoção de soluções ao nível do próprio município8. Esses fatores limitam o acesso a soluções de menores custos e impactos ambientais.
A ocorrência de vazadouros a céu aberto (lixões) como alternativa para o destino final dos resíduos domiciliares pode ser entendida a partir da percepção de que muitos municípios não reúnem capacidade econômica ou financeira de dispor de sistemas adequados para o tratamento e a disposição final do lixo. Isolados, pouco poderão fazer para equacionar essa questão. A reunião de municípios em uma entidade na qual sua participação e representação sejam efetivas, pode significar a diferença entre saídas individuais de elevado custo ambiental e social e uma solução perene, que possibilite a interação de todos nos processos de planejamento e tomada de decisão, rompendo isolamentos e garantindo que as informações sejam apropriadas pela sociedade.
Os exemplos dos sindicatos intercomunais franceses, com especial menção ao Sindicato Intercomunal que congrega Paris e outras 90 comunas, podem servir de referência para a constituição de consórcios intermunicipais no Brasil. Também o exemplo da gestão metropolitana de Toronto, entre 1953 e 1997, constituiu importante experiência, cuja análise em muito poderá auxiliar na implantação de estruturas similares, envolvendo as regiões metropolitanas brasileiras.
Vamos também indicar outras iniciativas recentes, no tocante à composição de municípios para o atendimento de objetivos comuns, como é o caso de Consórcios Intermunicipais para a operação de Aterro Sanitário, assim como as leis federais aprovadas recentemente que tratam dos Consórcios entre entes federativos, do Saneamento Básico e da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
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As escalas de resíduos geradas em municípios com menor contingente populacional são, ao mesmo tempo, insuficientes para a adoção de um sistema que atenda apenas ao município gerador, pressupondo a contratação por meio de investimentos externos ao orçamento municipal, nos casos da concessão de serviços, porém são suficientes para o comprometimento ambiental, nos casos em que os manejos são inadequados.
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Por fim, vamos observar quais são os exemplos recentes de entidades metropolitanas, como são constituídas e as perspectivas colocadas para sua atuação.
Nosso enfoque trata, por um lado, da necessidade de integração de forças para o enfrentamento de desafios comuns e, por outro lado, a garantia da autonomia dos municípios e a preservação do direito do cidadão ao governo local.
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