SV Ssr-Varanger

A partir da Lei n. 13.097/2015, a redação do artigo 23 da lei do SUS foi radicalmente modificada. Se anteriormente o dispositivo trilhava o mesmo raciocínio cristalizado no art. 199, §3º da Constituição Federal de 1988, a inovação legislativa vai no sentido oposto. Atualmente, o caput do artigo 23 estabelece de modo direto ser “permitida a participação direta ou indireta, inclusive controle, de empresas ou de capital estrangeiro na assistência à saúde” nos casos que passa a enumerar. Essas hipóteses contemplam, além da antiga permissão às doações organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, a autorização irrestrita a que pessoas jurídicas instalem, operacionalizem ou explorem hospital geral, inclusive filantrópico, hospital especializado, policlínica, clínica geral, clínica especializada, bem como ações e pesquisas de planejamento familiar (BRASIL, 2015).

O artigo 142 da Lei n. 13.097/2015 ainda adiciona o artigo 53-A à lei do SUS, que dispõe:

Art. 53-A. Na qualidade de ações e serviços de saúde, as atividades de apoio à assistência à saúde são aquelas desenvolvidas pelos laboratórios de genética humana, produção e fornecimento de medicamentos e produtos para saúde, laboratórios de análises clínicas, anatomia patológica e de diagnóstico por imagem e são livres à participação direta ou indireta de empresas ou de capitais estrangeiros (BRASIL, 2015).

O presente tópico se destina à reflexão em relação ao significado social e às perspectivas para a assistência à saúde no País a partir da alteração em comento, considerando todos os temas já desenvolvidos nos capítulos antecedentes. Antes disso, é relevante apontar algumas considerações sobre o trâmite legislativo da Lei n. 13.097/2015, o que ajudará a entender, como se verá adiante, a razão pela qual a recepção da mudança tenha sido negativa por aqueles que a perceberam.

2.1 A porta de entrada da mudança: lobby e “contrabando legislativo” na medida provisória n. 656/2014

As referidas alterações à lei do SUS se originaram da medida provisória n. 656/2014, a qual fora convertida na citada Lei n. 13.097 em 19 de janeiro de 2015. Originalmente, a medida provisória em tela destinava-se a reger assuntos de natureza tributária e de importação; contudo, as emendas n. 99 e 376, de autoria do então deputado peemedebista Manoel Alves da Silva Júnior, de modo inteiramente alheio ao teor original do

instrumento normativo, foram suficientes para que, aprovada a conversão da medida provisória em lei, restasse também legalizada a participação de capitais e empresas estrangeiras na assistência à saúde (BRAZ, 2016, p. 83).

Consoante Kalini Braz, a estudada proposta de emenda à medida provisória original pode ser interpretada como influência do lobby praticado pelo mercado financeiro:

Os deputados federais e senadores eleitos com financiamentos de campanhas pelas empresas privadas de planos de saúde tendem a apresentar projetos de lei em defesa dos interesses dos planos de saúde e vetar proposituras que contrariam esses interesses. Exemplo desse reflexo dos financiamentos de campanhas pelas empresas privadas de planos de saúde foi a aprovação da Lei nº 13.097, de 2015, de autoria do Deputado Manoel Alves da Silva Junior (PMDB-PB), que recebeu financiamento no valor de R$105.667,66 da Bradesco Saúde S/A (BRAZ, 2016, p. 87).

A influência política das seguradoras e operadoras de planos de saúde é tema de aprofundado estudo conduzido por Mário Scheffer e Lígia Bahia, no qual se constatam outros indicadores da relação mutualista entre os aparatos estatais e os oligopólios da saúde privada, acentuadamente identificados na atuação recente da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Dentre esses indicadores, apontam a celeridade com que a referida agência aprovou a recente compra da Amil, maior doadora para as campanhas políticas de 2014 entre as operadoras de planos de saúde, pela United Health, grande grupo de saúde dos Estados Unidos da América (SCHEFFER; BAHIA, 2015, p. 36). Há motivos para suspeitar, portanto, que haja uma relação direta entre a alteração legislativa carreada pela Lei n. 13.097/2015 e o citado fenômeno.

Outra característica peculiar do procedimento legislativo que culminou com a mudança na lei do SUS se relaciona com o fato de que a matéria principal da medida provisória n. 656/2014 não guardava mínima pertinência com o tema da assistência à saúde. Originalmente, a espécie normativa tratava unicamente de aspectos tributários e de importação. Na visão de Brito e Santos (2016, p. 83), o enxerto das disposições relativas ao SUS na medida provisória n. 656/2014 configura violação à lei complementar 95/1998, que impõe relativo grau de homogeneidade substancial à edição de leis.

O que haveria ocorrido com a inserção do artigo 142 a partir da conversão em lei da medida provisória n. 656/2014 pode ser qualificado, na visão dos citados autores, como “contrabando legislativo”, terminologia empregada pelo próprio Supremo Tribunal Federal (BRITO; SANTOS, 2016, p. 83). A prática foi declarada pela corte como sendo inconstitucional apenas em outubro de 2015. Entretanto, as razões pelas quais o vício foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato de

constitucionalidade, também se aplicam à Lei n. 13.097/2015, uma vez que se constatam vias escusas e sub-reptícias para a aprovação legislativa de temas impopulares e não debatidos de forma clara e direta com a sociedade.

O conjunto de circunstâncias envolvidas na produção da lei em destaque, ao cabo, permitem inferir um contundente déficit de participação democrática no processo. Como já se escreveu, ao início do presente capítulo, a militância de setores da sociedade civil do movimento sanitarista foi um fator fundamental para a concepção, estruturação normativa e execução do Sistema Único de Saúde. Não é à toa que a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) estabelece a participação da comunidade como diretriz do SUS (art. 198, III, CF/88), bem como consagra a inciativa da sociedade, ao lado do Poder Público, no âmbito da Seguridade Social, do qual a Saúde é uma ramificação (art. 194, CF/88). A ausência da participação popular na aprovação do artigo 142 da Lei n. 13.097/2015, portanto, parece ensejar ainda uma incompatibilidade material com a Constituição Federal de 1988, afora contrariar frontalmente a literalidade de seu artigo 199, §3º.

2.2. Perspectivas e significado social da mudança

Mesmo antes da aprovação da Lei n. 13.087/2015, já se podia verificar a presença de investimentos de fundos internacionais em redes hospitalares e de diagnóstico. Operações do porte da aquisição da Amil pela United Health, no entanto, teriam exigido “respaldo da legislação e parecer da Advocacia-Geral da União, sugerindo que as normas legais e suas interpretações são relevantes para assegurar confiabilidade aos investidores estrangeiros” (BAHIA et al., 2016, p. 9). Isto é, apesar de se verificar um “descompasso” entre as práticas do mercado e a legislação, razão pela qual concluem Bahia et al. (2016, p. 9) pela “complacência das autoridades públicas diante das estratégias que anteciparam mudanças nas regras de capitalização”, nota-se também que a legislação possui uma importância simbólica, uma vez que demarca a consolidação do projeto de privatização da saúde, justaposto à crise de financiamento e gestão do sistema público.

Com a alteração, fica chancelada ex lege a exposição do setor de saúde nacional às intempéries da financeirização global. Desse fenômeno deriva a tendência de concentração de poder e renda em um pequeno núcleo de instituições financeiras55_{. Nesta toada, a Lei n.} 13.097/2015 representa de modo arquetípico a faceta antidemocrática do mercado, uma vez

que se erige ao arrepio de todo um arcabouço normativo que principiava na Constituição Federal e se espraiava pela legislação. Coroando um processo lento de formação de oligopólios do setor privado de saúde, a lei pretende sua legitimidade a partir da representatividade popular formal expressada pelas instituições democráticas. É no mínimo sintomático, portanto, falar-se em descrença ou desconfiança nas instituições políticas, como o parlamento brasileiro, nesse contexto56_{. O caso estudado é, portanto, identificado no} presente trabalho como expressão concreta do processo de reorganização do papel do Estado no contexto da questão de efetividade dos direitos sociais, na medida em que esse agente se pretende afastar da execução direta das ações e políticas públicas galgadas no princípio da universalidade e integralidade, como é o caso da saúde.

Nota-se, também, de modo delimitado e objetivo de que maneira as instituições públicas cedem a pressões unilaterais, legislando, julgando ou administrando independente da consolidação democrática das pautas da sociedade civil. Isso contribui para o processo de dissolução dos vínculos de solidariedade tal qual a própria mercantilização das relações humanas.

Quase imediatamente após a edição da Lei n. 13.097/2015 foi ajuizada a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.239 perante o Supremo Tribunal Federal. A citada ação judicial desloca o debate das bases políticas para o campo da “argumentação jurídica”. Analisar esse deslocamento parece interessante a fim de se poder especular se teria o direito alguma dimensão qualitativa própria; isto é, se a necessidade de fundamentação jurídica de uma controvérsia de natureza jurídica seria capaz de conferir solução objetiva ou pacificação razoável para questão. Por esta razão, passa-se ao estudo da referida ADI no próximo e derradeiro tópico.