Summary and Conclusions

das políticas públicas, introduzida por John Kingdon em 1984, na sua obra Agendas, Alternatives and Public Policies, deriva do modelo Garbage Can, de Cohen, March e Olsen (1972) que, por sua vez, teve origem no modelo da escolha organizacional, segundo o qual as escolhas resultam de forças estruturais e processos cognitivos e afetivos que dependem do contexto no qual são tomadas.

O modelo Multiple Streams foca-se na análise dos processos de colocação de questões na agenda política e na formulação de políticas em contextos de ambiguidade, atribuindo grande relevância aos timings e à sequência das escolhas políticas.

Este modelo é constituído por cinco elementos: os problemas; as políticas; a política; as policy windows; os policy entrepreneurs.

Entre estes cinco elementos estão os três streams ou fluxos, essenciais nesta teoria: o fluxo dos problemas; o fluxo das políticas ou soluções; o fluxo da política ou do contexto político.

O fluxo dos problemas consiste nas preocupações que os indivíduos, dentro e fora do sistema político, têm. Essas preocupações estão relacionadas com as condições em que vivem. Pode-se verificar quais são esses problemas através de indicadores, como dados estatísticos, eventos focalizadores, estudos de opinião, peças publicadas nos media, feedback de políticas anteriores, comparações internacionais, entre outros.

No período anterior à implementação do SCEE, Portugal deparava-se com o facto de, por um lado, já haver diversos serviços da Administração Pública disponibilizados online (ex. a criação de empresas ou o pedido e renovação de documentos) e alguns projetos em desenvolvimento (ex. o cartão do cidadão ou a desmaterialização dos procedimentos parlamentares) à espera de um sistema destes que garantisse os adequados níveis de segurança para a sua implementação, nomeadamente assegurar a atribuição de certificados para uma autenticação segura e certificados para assinaturas eletrónicas qualificadas, por outro, se verificar a necessidade de reduzir gastos públicos, o que se podia alcançar com um programa de compras públicas eletrónicas e, por outro ainda, já se terem detetado alguns problemas de segurança que necessitavam a tomada de medidas para os mitigar.

Deste modo, a criação desta entidade viria proporcionar as bases necessárias para a introdução dos projetos em desenvolvimento e garantir um maior nível de segurança dos serviços já disponibilizados online, pela Administração Pública.

O fluxo das políticas geralmente inclui uma “sopa primavera” de ideias que lutam por aceitação nas redes de atores políticos. Essas ideias são concebidas por especialistas, no seio das comunidades políticas - redes que integram burocratas, académicos, investigadores, entre outros, que partilham o interesse por determinada área de políticas.

Até se chegar ao SCEE, diversas foram as propostas deste tipo de medida, embora a lógica subjacente a todas elas fosse a mesma - uma entidade que garantisse a certificação e autenticação segura nas operações realizadas entre os cidadãos, as empresas e o Estado.

Ao longo deste processo de planeamento de um sistema de certificação eletrónica do Estado, vários foram os atores e redes intervenientes, tais como o conjunto de atores que elaboraram a ENSI, os que elaboraram os Planos de Ação para o Governo Eletrónico e para a Sociedade da Informação, o PNACE e o grupo responsável pelo acompanhamento do planeamento e implementação do próprio SCEE.

Entre estes atores, destacamos a UMIC, que liderou a elaboração da ENSI, que parece ter estado perto de ter sido implementada e que incluía este tipo de sistema e o então sub-diretor do CEGER que, por delegação do Secretário de Estado da PCM, coordenou o grupo responsável pelo acompanhamento do planeamento e implementação do SCEE, processo que demorou apenas cerca de sete meses (incluindo o desenho do modelo de governação, a criação das instalações, a aquisição do equipamento, o recrutamento de recursos humanos e a produção regulatória necessária).

O fluxo da política é composto por três elementos: o mood nacional; as campanhas dos grupos de pressão; a mudança na administração ou no poder legislativo.

O mood nacional no período anterior à criação do SCEE caracterizava-se pela estabilidade social e económica, trazida pela mudança de Governo e esperança na mudança, na inovação e no aumento do número de postos de trabalho.

Quanto aos grupos de pressão, em Portugal não existe grande tradição no uso deste tipo de grupos, embora exista a APDSI, que vai desenvolvendo algumas atividades nesse sentido, mas neste caso em particular não se verificou claramente a sua influência na implementação do SCEE.

Relativamente à mudança na administração ou no poder legislativo, verifica-se que a implementação desta medida ocorreu sensivelmente um ano após a queda do XVI Governo Constitucional e a entrada de um novo Governo. Portanto, ocorreu numa altura em que o Governose esforçava por ganhar popularidade e cumprir as promessas feitas durante a campanha eleitoral, nomeadamente, a implementação do Plano Tecnológico, que tinha como intuito, entre outros, “Convocar Portugal para a Sociedade da Informação” e “Vencer o atraso científico e tecnológico”118

(Programa do XVII Governo Constitucional).

Quando estes três fluxos (problemas, políticas e política) se juntam, em determinadas condições, surgem as policy windows, i.e., janelas de oportunidade para a adoção de novas medidas políticas ou alteração das existentes - neste caso, para a implementação do SCEE.

Segundo Kingdon (1995), as policy windows são oportunidades para os defensores de determinadas propostas impulsionarem as suas soluções de estimação ou para chamar a atenção para

118 _{Entre os objetivos específicos do Plano Tecnológico estava a introdução do cartão do cidadão, que necessitava,} previamente, de um sistema de chaves públicas.

determinados problemas, do seu interesse. O autor defende ainda que estas “janelas de oportunidade” duram pouco tempo abertas.

Estas janelas são muitas vezes abertas pelos policy entrepreneurs, i.e., atores individuais ou coletivos (ex. peritos, sindicatos) que procuram acoplar os três fluxos. Estes atores são considerados power brokers, na medida em que conseguem captar a atenção dos decisores políticos e influenciar as suas decisões. A sua eficácia depende da persistência e da capacidade de juntar os problemas às soluções e encontrar políticos recetivos às suas ideias, assim como o acesso privilegiado aos decisores políticos.

Neste caso, destacamos dois atores que tiveram papéis importantes em momentos diferentes. A UMIC, através da proposta de criação de um sistema destes no Plano de Ação para o Governo Eletrónico e, principalmente na ENSI que, se na altura se tivessem verificado e juntado todos os fluxos, teria aberto uma policy window para a sua implementação. O CEGER, através da coordenação do grupo designado para criar e implementar o SCEE. Sob a coordenação do então sub-diretor do CEGER, este grupo em cerca de sete meses preparou e implementou todo o sistema, desde o benchmarking do que seria feito no estrangeiro, passando pela regulação e até a implementação e avaliação119_.

Portanto, não diríamos que o CEGER abriu uma policy window, mas aproveitou-a eficientemente e conseguiu criar e implementar em apenas sete meses, o que andava na agenda política desde 2003.

4.2 Criação do Centro Nacional de Cibersegurança à luz do neo-institucionalismo da escolha