Study II: “Causes of Inferior Relative Survival after Testicular Germ Cell Tumor Diagnosed

A partir do modelo de decisão organizacional garbage can model16, desenvolvido por Cohen et all em 1972, Jonh Kingdon apresentou em 1995 um aprimoramento de um trabalho anterior, de 1984, ambos abordando as razões que conduzem um problema à agenda governamental17 e a forma com que são geradas suas alternativas de solução. Além disso, existem um subconjunto de questões, que podemos chamar de agendas especializadas - como as agendas específicas da área de previdência - refletindo a natureza setorial da formulação de políticas públicas.

Segundo o autor, uma questão passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a atenção e o interesse dos formuladores de políticas. Tal alteração da agenda é o resultado da convergência de três fluxos.

O primeiro é o fluxo dos problemas (problems stream) e relaciona-se com as deficiências estruturais, conjunturais ou mesmo circunstanciais representadas por crises e tragédias variadas que ocorrem por razões de desleixo, falta de recursos, falta de manutenção ou mesmo desonestidade, tais como: quebra de sistemas financeiros, graves acidentes em meios de transportes, escândalos políticos envolvendo corrupção, altos custos de manutenção de sistemas administrativos ou de prestação de serviços públicos. Enfim, situações que chocam a opinião pública e clamam por soluções imediatas.

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“Modelo da lata do lixo”. Este modelo foi desenvolvido para a análise de organizações que se configuram como “anarquias organizadas”, operando em condições de grande incerteza e ambigüidade, nas quais estão presentes três características principais: participação fluida, preferências problemáticas e tecnologia pouco clara. (March e Olsen, 1972).

17 _{A agenda governamental, para Kingdon (2003, p.3), é definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o}

Deve-se levar em conta a forma com que são reconhecidas e em que condições tais situações passam a ser definidas como problema. Em geral, elas são trazidas à atenção das pessoas e do Estado por uma série de indicadores sociais e econômicos, ou são outros tipos de situações que venham a se constituir como problemas - crises, desastres, escândalo - denominados por Kingdon como eventos-foco. Podem também ser conseqüências de mecanismos de retroalimentação e de avaliação dos programas e políticas implementados (Kingdon, 1995, p. 19).

O segundo é o fluxo das propostas (policies stream), formuladas e desenvolvidas por especialistas e ativistas, devido à acumulação de conhecimento acadêmico e prático (policy communities). Esse fluxo é guiado pelos valores sociais e construído com base na persuasão e na difusão de novas idéias. Kingdon enfatiza a centralidade das idéias, das interpretações, da argumentação no processo de formulação das políticas.

Por fim, o terceiro fluxo é o político (political stream), produzido pelos partidos, grupos de interesses e pelo aparato governamental burocrático. É um fluxo sensível à opinião pública, ao resultado das eleições e, principalmente, às trocas em postos e cargos-chave do poder Executivo e Legislativo, fatores que se combinam e recompõem as forças e o direcionamento político. Nesse fluxo, assumem posição de destaque o Presidente da República e o alto escalão da burocracia. O primeiro, por manejar recursos institucionais (principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargos-chave do processo decisório), recursos organizacionais e recursos de comando da atenção pública. O Presidente é considerado por Kingdon o ator mais forte na definição da agenda. O alto escalão da burocracia (ministros e secretários-executivos de ministérios, por exemplo), além de inserir novas idéias na agenda, pode ajudar a focalizar a atenção numa questão já existente. Embora central ao processo de agenda setting, a alta administração tem menor controle sobre o processo de seleção de alternativas e de implementação.

Determinadas circunstâncias e tempos críticos forçam a abertura de janelas de oportunidade, mais comumente em razão de graves problemas - eventos-foco - ou por mudanças significativas na corrente política. Mudanças na agenda acontecem, portanto, quando os três fluxos são unidos, processo denominado por Kingdon (2003, p.172) como

coupling. Quando dessa junção ou convergência dos fluxos, as propostas de soluções se

aproximam dos problemas e se compõem com as forças da corrente política, aumentando em muito a probabilidade de uma proposta ser aprovada e assim vir a mudar o status quo em

determinado campo das políticas públicas (Kingdon 1995, p. 15-20). As circunstâncias que possibilitam a junção dos fluxos são as janelas de oportunidade (policy windows).

Essas janelas se abrem, sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e políticas. Segundo Capella (2004, p. 30):

“No interior destes dois fluxos, alguns eventos acontecem de forma periódica e previsível, como nas situações de mudanças no governo (transição administrativa, mudanças no Congresso, mudanças na presidência de estatais) e em algumas fases do ciclo orçamentário (nos momentos de inclusão de propostas, por exemplo). Outros eventos - ou janelas - se desenvolvem de maneira imprevisível. Assim, a oportunidade de mudança na agenda pode se dar tanto de forma programada quanto de maneira não- previsível.”

Outro componente destacado por Kingdon que atua sobre a mudança de agenda é a figura do empreendedor. O empreendedor é o

“indivíduo especialista em uma determinada questão, geralmente com habilidade em representar idéias de outros indivíduos e grupos, ou ainda que desfruta de uma posição de autoridade dentro do processo decisório, característica que faz com que o processo de formulação de políticas seja receptivo a suas idéias (...) são hábeis negociadores e mantém conexões políticas (Capella, 2004, p. 31).

Tais atores podem estar situados no governo (no Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funções burocráticas; no Congresso, sejam parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadêmica, na mídia). Os empreendedores conseguem “amarrar” os três fluxos, sempre atentos à abertura de janelas (Kindgon, 2003, p.182).

Inicialmente, Kingdon estabelece que os fluxos são independentes entre si, têm regras e dinâmicas próprias, cada uma pode ajudar a promover ou demover a possibilidade de acesso de um problema específico à agenda governamental. Entretanto, na última revisão de sua obra, o autor rediscute essa independência dos fluxos, aceitando a hipótese da existência de conexões em outros momentos além daqueles em que se opera a união dos fluxos. Abrem- se, então, possibilidades para que eventos em um fluxo possam influenciar acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergências durante o processo e não apenas no estágio final de formação da agenda.

Observa-se, segundo Capella (2004, p. 40) que o modelo de Kingdon:

“...não compreende o desenvolvimento de políticas como um processo de estágios seqüenciais e ordenados, no qual um problema é inicialmente percebido, soluções são

desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo então implementadas e revistas. O modelo focaliza a dinâmica das idéias: o desenvolvimento de políticas é visto como uma disputa sobre definições de problemas e geração de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos deterministas, o modelo assume uma lógica contingencial. A mudança na agenda depende da combinação de problemas, soluções e condições políticas. A existência de um problema não determina a adoção de uma solução específica e não cria por si só um ambiente político favorável para a mudança.”

Para o modelo de multiple streams, compreender por que algumas questões chegam à agenda enquanto outras são negligenciadas é mais importante do que prever mudanças na agenda (Kingdon, p.222).