A descrição dos atores e das características da organização do ensino fundamental nos municípios aponta para uma estrutura de governança hierárquica. Isso fica evidente ao se constatar, por exemplo, que os incentivos internos à organização são fracos e há uma situação de significativa complexidade para coordenar e motivar os agentes, em função de características da burocracia estatal e da reduzida competitividade do setor público. É evidente que há maior correlação de fatores pessoais, ideológicos e de carreira para a construção da relação interna na organização, do que incentivos de progressão ligados ao desempenho, o que é reforçado pelo fato de um ator importante na coordenação da burocracia do ensino, o diretor, ser, em geral, indicado nos mais variados municípios brasileiros.
A assimetria de informações é também presente na organização, visto que o interesse do chefe do executivo, muitas vezes pontuado pelo oportunismo político, é distinto daquele da burocracia do ensino, preocupada com suas condições de trabalho e com outras questões relativas à organização interna do ensino. Entre esses dois atores, existe o Dirigente Municipal de Ensino, que, em geral, tem identificação política com o prefeito e comanda a burocracia municipal de ensino, muitas vezes, sem capacitação e autonomia para a gestão, seja gerencial ou financeira. Dessa forma, há uma grande tendência para que a negociação entre os
atores seja marcada pela desconfiança e pela baixa permeabilidade, características da informação assimétrica, o que leva a altos custos de transação interna. Essa constituição organizacional coloca o sistema de ensino em uma forma híbrida entre procedural e coping, na visão de Dixit (2002), pois há um difícil controle sobre as ações e mais ainda sobre os resultados.
Os DME reforçam essa estrutura de governança hierárquica, na medida em que têm um comprometimento político com o governo e baixa autonomia para a gestão. Dessa maneira, a organização do ensino municipal está sujeita ao oportunismo político do chefe do executivo, que não é o único principal no controle da organização. A possibilidade de reeleição do prefeito pode significar um incentivo forte para a eficiência no ensino, apenas se a comunidade reconhecer a boa gestão e a qualidade da educação como prioridade. Se confirmada a tendência apontada por Mendes e Rocha (2004), de que o bom desempenho do prefeito é apenas parcialmente percebido pelos eleitores, a educação poderá se constituir em arena política para a construção de projetos de grande visibilidade e, dessa forma, a possibilidade de que a vinculação orçamentária possa proteger a organização do oportunismo político fica reduzida.
Assim, nessa estrutura de governança hierárquica, em que se dá margem ao comportamento oportunista por parte dos atores políticos e à assimetria de informações, há dificuldade no controle e na avaliação externa, que poderiam levar a uma maior eficiência e transparência da gestão.
O controle externo da organização do ensino fundamental é comprometido de início pelo posicionamento do poder legislativo municipal, visto que os vereadores responsáveis pela fiscalização do financiamento e pela execução das políticas públicas da educação são, muitas vezes, omissos na atividade e se utilizam dessa atitude como forma de barganha com o poder executivo. Também os Conselhos Municipais de Educação e os de Acompanhamento do Fundef são, em boa parte, ineficazes e apenas formais. Além desses fatos, o próprio controle realizado pelo MEC é bastante reduzido. Isso fica evidente quando Mendes (2004) relata que, após receber os relatórios que a Controladoria Geral da União (CGU) encaminha, apontando as irregularidades na utilização dos recursos do Fundef e a ineficácia dos
conselhos nesse tipo de controle, o MEC limitou-se a repassá-los ao Ministério Público e aos Tribunais de Contas Estaduais. Segundo o autor, não pareceu haver uma preocupação do MEC para, em conjunto com os órgãos de fiscalização, apurar as denúncias e esclarecer as causas mais típicas, com o intuito de reformular as regras do Fundo, por exemplo, e buscar garantir o bom uso dos recursos, além de aprimorar o funcionamento dos conselhos.
Da mesma forma que o controle externo dos recursos, também a avaliação externa sobre a qualidade do sistema não tem garantido a possibilidade de eficiência da organização de ensino municipal. Isso porque, se nos detivermos sobre a avaliação de desempenho dos alunos, realizada pelo Saeb, verificaremos que, apesar de bianualmente ocorrer um grave declínio nos desempenhos das crianças da 4ª à 8ª séries do ensino fundamental, pouco parece ter mudado no sentido de reverter esse quadro.
Com relação a essa questão, Waiselfisz e Silva (2000) apontam que o número de dirigentes municipais de ensino que teria tido acesso aos resultados do Saeb de 1995 e 1997, é baixo e, mesmo os que o tiveram, pouco fizeram com as informações recebidas. Os autores comentam que o acesso aos dados ensejou pouquíssimas ações, sendo a maioria de caráter limitado:
“Também nessa seção percebe-se que as ações executadas não atingiram diretamente a estrutura e a organização escolares, pois, a rigor, limitaram-se a reuniões com os diretores/diretores e professores (9,6%) e a estudos internos nos órgãos municipais de educação (26,5%), ou a outras formas não especificadas (13,9%).” WAISELFISZ e SILVA (2000).
Isso reforça a ausência de seriedade nas preocupações - quando elas existem - relacionadas à avaliação acadêmica e institucional para a melhoria dos resultados do ensino público71. O que, por sua vez, fragiliza a possibilidade de controle desse tipo de estrutura de governança hierárquica, na qual, segundo Miller (1992), é
71 Durante o segundo semestre de 2006 e nos primeiros meses de 2007, houve grande divulgação dos resultados do desempenho dos alunos de 4a a 8a séries do ensino fundamental na Prova Brasil, ocorrida em 2005. Segundo informações do Inep/MEC, esses resultados foram enviados a todas as administrações municipais do país. Esse fato, porém, por ser muito recente, não nos permite avaliar qual foi o uso efetivo que as administrações locais fizeram dessas informações, no sentido de repensar e reestruturar seus sistemas de ensino. A proposta do MEC de criar o Ideb (Índice de Desenvolvimento do Ensino Básico), que visa avaliar e melhorar esse ensino no país, pode ser uma mudança importante na questão do acompanhamento do ensino municipal; no entanto, esta questão está fora do alcance desta pesqisa.
fundamental contar com a accountability e a avaliação externa. A postura da sociedade civil, na figura de pais e mães de alunos, de maneira geral, não ameniza a situação, na medida em que seu envolvimento nos processos democráticos da escola é baixo e sua avaliação do sistema é boa, apesar da crítica à escola do próprio filho.
Dessa forma, a estrutura de governança do ensino fundamental que se apresenta em vários municípios tem aspectos de assimetria de informações e complexidade de coordenação dos agentes, além da baixa transparência e permeabilidade, que representam, por sua vez, grandes custos de transação no gerenciamento e controle das políticas públicas do ensino fundamental. Esses custos são ainda majorados pela existência de outras falhas institucionais, resultantes da concepção e da aplicação das regras formais relativas ao financiamento do ensino no Brasil, conforme se verá no próximo capítulo.