3. Forskningsdesign og metodevalg
3.1. Studiens forskningsdesign
Cassini (2011, p. vi, 15, 23, 77, 124) em dissertação de mestrado intitulada “Federação e Educação no Brasil: a atuação do Poder Legislativo Nacional para a regulamentação do regime de colaboração”, pesquisou a atuação do Poder Legislativo nacional, mais especificamente os projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional a partir da CFB/1988 com o objetivo de tentar regulamentar o regime de colaboração para a educação, a fim de identificar a concepção de regime de colaboração para a educação atribuída pelo Legislativo. Cassini verificou que a falta de regulamentação não
significa falta de atuação do Legislativo, tendo sido apresentados cinco projetos de lei ao Congresso Nacional (CN) com a finalidade de regulamentar o instituto da colaboração. Após a análise desses projetos, a autora sustenta que a referência à expressão formas de colaboração (no art. § 4º da CFB/1988, introduzido pela EC n. 14/1996) foi uma estratégia para encobrir a falta de regulamentação do instituto do regime de colaboração, “no jogo defensivo e não colaborativo das unidades subnacionais”, levando à fragmentação de programas e políticas educacionais. Cassini conclui que, embora o parágrafo único do art. 23 da CFB/88 que “leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” não existe uma lei que defina em que consiste o regime de colaboração, levando as políticas educacionais a serem basicamente desenvolvidas e implementadas por indução federal.
Franzese (2010, p. 146-151, 169-170), em tese de doutorado intitulada “Federalismo cooperativo no Brasil: da Constituição de 1988 aos sistemas de políticas públicas”, discute o efetivo funcionamento dos sistemas de educação, assistência social e saúde no Brasil. Em matéria de educação, a autora observa uma frágil noção de conjunto entre os entes federativos, restando evidente a expectativa de que a lacuna da indefinição do regime de colaboração seja preenchida, sem o que não se poderia falar propriamente em sistema nacional de educação. O que se verifica atualmente na prática, segundo a autora, é uma dificuldade de articulação federativa na área, que se manifesta pela forma como as redes se comunicam. É possível observar uma articulação horizontal ativa dos Municípios, por meio da União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (UNDIME) e uma articulação estadual que forma o Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação (CONSED), cujas dinâmicas, entretanto, são marcadas pela falta de um fórum institucionalizado de discussão, o que faz com que a influência que essas duas entidades exercem sobre a política nacional se dê de maneira pontual e fragmentada.
Ranieri (2009a), em tese de livre docência titulada “O Estado Democrático de Direito e o Sentido da Exigência de Preparo da Pessoa para o Exercício da Cidadania, pela via da Educação”, embora não explore a temática do federalismo cooperativo como questão central, também apresenta sua contribuição para o importante debate. A autora,
analisando a ampliação da proteção e promoção do direito à educação a partir da CFB/1988, tanto em relação a Constituições anteriores quanto em relação aos demais direitos sociais, sustenta que
Essas previsões produzem importantes conseqüências jurídicas e políticas, em termos de agregação do interesse público em âmbito nacional, que podem ser identificadas, pelo menos, em dois aspectos principais. O primeiro diz respeito ao pacto federativo, no qual se instala uma forma de cooperação efetiva e eficaz no campo educacional, o segundo à afirmação da dimensão democrática do direito à educação. Ambos aspectos se inter- relacionam na medida em que o dever do Estado se efetiva por meio de ações integradas e coordenadas de todos os entes federativos, insinuando um federalismo cooperativo, com resultados altamente positivos para a ampliação do exercício do direito à educação, em seus diferentes níveis, tanto na esfera pública quanto na privada (grifos nossos) (RANIERI, 2009a, p. 329; 2009b).
Em outro trabalho, complementa:
A participação dos Estados e Municípios nesse processo tem sido significativa, podendo-se concluir que a discriminação de competências educacionais promovida pela Constituição Federal – ao combinar a atribuição de encargos educacionais aos entes federativos, em grau de generalidade crescente, com a obrigatoriedade de aplicação de percentuais fixos da receita de impostos no financiamento da educação – tem sido eficaz. Este modelo beneficia-se da organização federativa dos sistemas de ensino no Brasil, levando em conta o princípio da descentralização normativa e executiva que lhe é inerente (grifos nossos) (RANIERI, 2009b).
A autora baseia seu convencimento em dados oficiais, ressalvando que ainda há muito a ser feito. Em suas palavras:
A despeito da ampliação do acesso à etapa obrigatória da escolarização observada desde o final da década de oitenta, do século XX, o direito à educação padece com desigualdades regionais e sociais, o que tem inviabilizado o atendimento do princípio da igualdade de condições para permanência na escola e garantia do padrão de qualidade (art. 206, I e VII) (RANIERI, 2009a, p. 330).
Ranieri (2009a, p. 329, nota 388) observou, também, a interpretação do Supremo Tribunal Federal (STF) acerca do tema, quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n. 1.749-5/DF ajuizada por diversos partidos229contra
o art. 5º da EC n. 14/1996, que alterou o art. 60 do ADCT para determinar aos estados, Distrito Federal e Municípios que destinassem 60% dos recursos provenientes de
229 Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático Trabalhista (PDT), Partido Comunista
impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, a serem geridos pelo FUNDEF. A autora defende que o STF
confirmou o caráter solidário e cooperativo do regime político, em benefício do equacionamento dos problemas inerentes às desigualdades regionais, em matéria de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental educacional, por meio do FUNDEF, sem se vislumbrar qualquer ataque à autonomia dos Estados nem ferimento ao princípio federativo
A autora lança luzes sobre a relação entre federalismo e direito à educação no Brasil, apontando aspectos jurídicos que podem ser analisados a respeito da organização federativa dos sistemas de ensino e de seus efeitos na ampliação dos meios de acesso e permanência na escola, concentrando sua atenção nas competências legislativas concorrentes dos Estados-membros
Do ponto de vista jurídico, inúmeros são os aspectos que podem ser analisados a respeito da organização federativa dos sistemas de ensino e de seus efeitos na ampliação dos meios de acesso e permanência na escola. Um dos mais complexos é o das competências legislativas concorrentes dos Estados-membros, devido à tênue distinção entre normas gerais e normas suplementares de educação (2009b)
Paulo de Sena Martins (2009, p. 159, 164, 236, 246-247, 251, 252), em tese de doutorado intitulada “O Financiamento da Educação Básica por meio de fundos contábeis: estratégia política para a equidade, a autonomia e o regime de colaboração entre os entes federativos”, se propôs a investigar se os fundos de natureza contábil implementados a partir da década de 1990 constituem instrumentos capazes de assegurar o regime de colaboração entre os entes federativos, a equidade na distribuição dos recursos para os diferentes sistemas (estaduais e municipais) e a autonomia na gestão da educação básica pública. O autor dá a entender que a definição do regime de colaboração não é imprescindível para que se possa falar no regime, que se expressaria atualmente por meio dos fundos de financiamento da educação básica, selado pela previsão de complementação da União baseada no valor mínimo a ser despendido por
aluno em cada ano.230 Segundo o autor, contudo, o desenho do regime de colaboração
seria frágil fora do âmbito de cada Estado-membro. Por outro lado, afirma que a criação de uma instância de negociação federativa, a Comissão Intergovernamental de
230 Na prática, segundo o autor, esse mecanismo não funcionou por ter sido alvo de manobras para
reduzir a obrigação da União em relação à aplicação de recursos inibindo o cumprimento do seu papel (MARTINS, 2009, p. 129, 158).
Financiamento para a Educação Básica, apontada como um aperfeiçoamento do FUNDEB em relação ao FUNDEF, abre uma perspectiva concreta para a negociação federativa, que se apresenta como um requisito para a promoção do regime de colaboração, o que sinaliza a ideia de que o autor enxerga o regime como algo em construção, que prescinde de uma lei complementar específica para sua definição.
Notamos o surgimento, em 2009, de Arranjos de Desenvolvimento da Educação (ADEs), experiência recente que contabilizava, em 2012, o envolvimento de mais de cem Municípios em nove Estados-membros da federação. Estima-se que esses arranjos possam levar à constituição de Planos Regionais de Educação, o que vem sendo observado pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), que criou uma comissão para estudar o assunto. Ademais, o MEC tem procurado apoiar essa iniciativa por meio das Secretarias de Articulação dos Sistemas de Ensino (Sase) e das Secretarias de Educação Básica (SEB) (LIMA, 2012, p. 07-08). Contudo, considerando-se que o Brasil é formado por 26 Estados-membros, um Distrito Federal conta com mais de cinco mil Municípios (cf. item 2.1), nota-se que, embora a iniciativa venha sendo festejada como uma importante promessa de maior integração entre os diferentes entes federativos, ainda tem incidência muito tímida na federação brasileira e não contam com o apoio de um regime de colaboração regulamentado.
Como um fechamento para este capítulo, considerando também os aportes do Capítulo 1, observamos que o Estado Federal brasileiro enfrenta grandes problemas, com raízes históricas que remontam os tempos coloniais, no que concerne às desigualdades entre os seus entes federativos. Esse tema, caro a muitos juristas, está presente na Constituição de 1988, tendo no federalismo cooperativo brasileiro em matéria de educação básica pública um importante mecanismo de mudança a partir de uma complexa repartição de competências legislativas e materiais entre os entes federativos e da determinação de mecanismos de compensação e colaboração entre eles.
Souza (2002, p. 441, 2005b, p. 77) defende que, embora tenham sido objeto de preocupação dos Constituintes desde os anos 1930, as desigualdades regionais e sociais e a pobreza, apontadas pela autora como os principais desafios sociais do Brasil, ainda
não foram enfrentadas vigorosamente por nenhum sistema político.231 Na avaliação da autora, “dilemas nacionais como o das desigualdades inter e intra-regionais permanecem como uma questão nacional, embora não constem ainda da agenda de prioridades do país”.232 Para Souza, o problema está mais associado à dificuldade de
mudar prioridades políticas do que a deficiências no texto da CFB/1988, num contexto em que circunstâncias político-econômicas continuam se sobrepondo a mandatos constitucionais.
No caso específico da educação básica pública, a CFB/1988 deixa ao legislador infraconstitucional o dever de regular, por meio de lei complementar, os mecanismos de cooperação entre a União e os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Esse dispositivo evidencia a importância da promoção da igualdade na educação básica pública entre os entes federativos como uma ferramenta indispensável à promoção do equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. O silêncio do legislador infraconstitucional em relação à matéria, mesmo depois de transcorridos mais de 25 anos desde a promulgação da CFB/1988 revela-se um empecilho à efetivação de um importante mandato constitucional.
Nesse contexto, cabe indagar: em que medida os contornos normativos específicos do Estado Federal brasileiro em matéria de educação básica pública aproxima o federalismo cooperativo brasileiro do mexicano em relação a essa temática? Será que essa aproximação/não aproximação é um problema ou uma vantagem quando se faz uma análise a partir da perspectiva da promoção da igualdade na educação básica pública? Com essas questões em mente, passemos ao próximo capítulo, que se dedicará a analisar, no sistema jurídico mexicano, rigorosamente os mesmos pontos aqui enfrentados.
231 Pelo menos não até 2005, ano da publicação do artigo consultado.
232 Sabemos que os desequilíbrios econômicos regionais não são um fenômeno exclusivamente
brasileiro, estando presentes, inclusive, em países desenvolvidos como é o caso, por exemplo, da Suécia (OCDE, 2011b, p. 234).
3 ESTADO FEDERAL MEXICANO E IGUALDADE NA
EDUCAÇÃO BÁSICA PÚBLICA
Este capítulo tem o objetivo de apresentar e discutir os contornos normativos específicos do Estado Federal mexicano, em matéria de educação pública básica e média superior. Iniciaremos o capítulo prestando informações gerais sobre o Estado Federal mexicano, que nos servirão de base para uma melhor compreensão da legislação a ser analisada. Em seguida, abordaremos o direito à educação pública básica e média superior, na CFM/1917, buscando identificar de que igualdade entre os entes federativos, no tocante a essas etapas da educação, o ordenamento jurídico mexicano está tratando. Por fim, enfrentaremos o tema do federalismo cooperativo mexicano na promoção da igualdade entre os seus entes federativos, em matéria de educação pública básica e média superior.