Studiens begrensninger og forslag til videre arbeid

A questão patrimonial da área em estudo tem sido apresentada, historicamente, como a maior causa de conflito que impede a criação de unidades de conservação na região e a consolidação, assim, de uma sustentabilidade definitiva.

Trata-se, portanto, de uma das causas mais complexas para o enfrentamento, na medida em que envolve, majoritariamente, a situação imobiliária de pessoas, físicas e jurídicas, que tentam extrair proveitos econômicos significativos da região, quer explorando-a diretamente, quer na condição de titulares dominais que invocam o direito de serem indenizados em valores vultosos em face da desapropriação dessa mesma titularidade

imobiliária. A questão, no entanto, não é tão complexa como parece, apenas está colocada em parâmetros inadequados de resolução.

Historicamente, as áreas em estudo sofreram um processo de ocupação lento até a década de 1970, quando então a cidade começou a se expandir, com maior intensidade, para a região do que é conhecido como área do Cocó, processo que se intensificou na década de 1980 e que se desenvolveu até os anos 2000, provocando um crescimento disperso e desordenado da cidade.

A mancha urbana tomou a quase totalidade da área do município e, com isso, afetou o sistema ambiental de Fortaleza, deixando um déficit de áreas verdes. Os contingentes populacionais concentraram-se no entorno dos poucos vazios ainda existentes. Há, por exemplo, forte pressão demográfica sobre a planície fluvial do rio Cocó (sudeste), tanto por ocupações populares, no caso do Lagamar, como por populações abastadas, a exemplo dos prédios multifamiliares, de comércio e serviços no entorno da área hoje conhecida como “Parque do Cocó” (ARCADIS LOGOS, 2015).

O maior conflito patrimonial, atualmente, diz respeito à titularidade dos imóveis compreendidos na delimitação realizada pelos decretos de 1989, 1991 e 1993. Essas delimitações produziram, sem suporte jurídico, mas como ampla sustentação fática decorrente do engajamento de movimentos ambientalistas que foram se consolidando no tempo, um congelamento na utilização dessas áreas.

Como os decretos referidos não criaram o parque, mas apenas declararam os imóveis incluídos em suas poligonais como de interesse público para fins de desapropriações, muitos particulares entenderam que, de fato, teriam sido desapropriados de forma indireta, uma vez que a delimitação física realizada na ocasião – como estacas e correntes – impedia, ante a clara, constante e forte oposição da cidade, a fruição normal dos atributos do domínio dessas áreas.

Tal situação de indefinição jurídica resultou no ajuizamento de diversas ações de desapropriação indireta, em que os pretensos proprietários exigiam o pagamento das devidas indenizações alegando que de fato teriam sido desapropriados. Tais ações ainda tramitam e não se tem informação sobre qualquer pagamento realizado pelo Estado do Ceará em razão de condenações definitivas dessas demandas.

No entanto, algumas ações que já foram julgadas e, atualmente, encontram-se em grau de recurso, estabelecem indenizações como valores milionários para áreas cujo proveito econômico é diminuto, porque constituídas, em quase sua totalidade, por áreas que não podem ser utilizadas para fins particulares, pois caracterizadas como de preservação permanente.

O fato é que essa indefinição na determinação da titularidade imobiliária na região é utilizada, até os dias atuais, como o maior empecilho para a criação de unidades de conservação necessárias para a proteção ambiental da região. Governos estaduais se sucedem e se omitem da construção das soluções necessárias, sob o argumento de que criar áreas protegidas que exigem desapropriações em região tão valorizada seria criar despesas que os cofres públicos não podem arcar, não compensando a desproporção entre o ganho que a preservação acarretaria em contraposição aos custos financeiros para estabelecê-la.

No entanto, o discurso político desenvolvido em todos esses anos está em desacordo com o que demonstra a definição patrimonial da área. Como evidencia a caracterização patrimonial da área, empreendida no início da fase anterior deste estudo, a grande extensão de terrenos existentes é de dominialidade pública, especialmente da União, na condição jurídica de terrenos de marinha, em face de o rio Cocó receber, na região, influência das marés.

Uma singela pesquisa no processo histórico de ocupação dessas áreas demonstra facilmente essa situação. Nos anos 1960, essa região era composta por sítios. Entre as propriedades, havia o Sítio Antônio Diogo, que se estendia da linha férrea até a foz do rio Cocó, pela sua margem esquerda. A ocupação era rarefeita, de baixa densidade demográfica, além da extensa região ser deserta e branca, marcada pela exploração de sal, a exemplo das Salinas Diogo, que também dividiam espaço com pescadores artesanais e lavadeiras. Grandes áreas foram concedidas pela União a particulares para o desenvolvimento da atividade salineira. As áreas de salina, que compunham quase toda a região em análise, tiveram o uso repassado a particulares pela União, situação evidenciada pelos documentos registrais da época.

Uma vez desacelerado o processo econômico da extração de sal, cujo declínio econômico começou a se verificar a partir de meados da década de 1970, consolidando-se no início da década de 1980 com o deslocamento de tal atividade econômica para as áreas do litoral do Rio Grande do Norte, as áreas até então ocupadas ficaram sem qualquer utilização e

assim se encontram até os dias atuais, tendo ocorrido uma reconstituição natural das áreas de mangue pela simples paralisação da atividade em questão.

Ocorre que, mesmo sem explorar qualquer atividade na área concedida pela União, a partir do início da década de 1980, os titulares de título de exploração da área ainda alegam que podem utilizar as mesmas áreas para outras finalidades, que podem vendê-las e promover, nelas, outras atividades econômicas, desde que compatíveis com as restrições ambientais atualmente estabelecidas e que, em face da criação de qualquer tipo de unidade de conservação que aniquile essa fruição, merecem ser indenizados.

Não é assim que a situação se apresenta. Inicialmente, a utilização da área anteriormente concedida para exploração de uma atividade econômica específica – extração mineral de sal – cessou, completamente, no início da década de 1980, fazendo com que as concessões vinculadas a essa finalidade perdessem sua validade. Mas mesmo que se admita que isso não ocorreu, com a cessação da atividade, as áreas sofreram um processo natural de recomposição de sua vegetação de mangue, área preservada, por legislação federal, de qualquer atividade privada. Assim, não é mais possível reutilizar a área, pois atualmente é a mesma protegida como de preservação permanente.

O conflito entre indenizações milionárias e proteção da área era, e é, um conflito meramente aparente. Ele não existe na realidade, mas ganha vida na medida em que a postura governamental se direciona a preservar direitos inexistentes de uma pequena parcela da sociedade detentora de amplo poder econômico e político na cidade de Fortaleza.

Durante muitos anos, desde o início da década de 1990, a inércia governamental pela não criação das unidades de conservação nessa área é justificada, politicamente, pelo falso discurso de que isso acarretaria prejuízos financeiros significativos aos cofres públicos, com o pagamento de indenizações milionárias.

Esse discurso governamental corresponde à admissão de que é possível indenizar, ao particular, áreas públicas de dominialidade da União, não utilizadas desde a década de 1980 e localizadas em ecossistemas de preservação permanente. É um discurso falso, utilizado no plano político com a finalidade de não estabelecer um conflito político entre governo estadual e pretensos proprietários, econômica e politicamente privilegiados, da região.

Como em quase toda a área a dominialidade é pública, os títulos de exploração do domínio direto dessas áreas podem fundamentar o pagamento de indenizações a particulares que sejam seus titulares. Mas, nesses casos, para que ocorra a indenização, o título tem que ser válido e a intervenção deve ser indenizada pela sua utilização efetiva (benfeitorias existentes, que são mínimas na região em face do congelamento de construções promovido pelos decretos) ou potencial.

A utilização efetiva ou potencial a ser indenizada exige que sejam respeitadas as limitações ambientais da área, e como quase toda a área é composta de APP, as indenizações não seriam cabíveis ou, se ocorrerem, serão mínimas, pela redução que tais limitações absolutas causam aos imóveis.

A verdade, portanto, é que o custo financeiro para a criação de unidades de conservação na região é diminuto. A criação de unidades de conservação de proteção integral em área correspondente à dominialidade da União é uma forma de evitar questionamento sobre o pagamento de vultosas indenizações.

Quanto a áreas que são integralmente privadas, esse conflito pode ser resolvido com a criação, sobre elas, de unidades de conservação que convivam com a dominialidade privada, no caso, unidades de uso sustentável como APA ou ÁRIE.

No entanto, esse conflito patrimonial é, hoje, a causa que efetivamente tem impedido a criação definitiva dessas unidades de conservação. Em suas fases seguintes, o trabalho abordará as formas mais adequadas para sua composição e superação.