Fonte: Pereira, 2003.
Esse Modelo de atuação de três camadas descreve o planejamento, execução e avaliação da política. Seu objetivo é estruturar e promover a integração e a articulação entre os diversos órgãos.
As dificuldades de implantação da política, entretanto, foram muito maiores do que era esperado inicialmente. Problemas como dominialidade e denominação de rios, bem como de coordenadas geográficas foram incontáveis.
Inicialmente, previa-se uma “linha de corte” que seria o pagamento somente pelas 40 indústrias mais poluidoras dos Estados além das Empresas de Água e Esgoto que atendessem municípios com mais de 10 mil habitantes. Essa linha foi posteriormente abolida e apenas os usuários considerados como de uso insignificante53 ficaram desobrigados do pagamento. Ou seja, houve a universalização da cobrança a todos os setores usuários.
Durante o processo, ficou claro que entre os agentes privados os usuários industriais, empresas do setor elétrico e de abastecimento e saneamento, têm maior capacidade de organização para defender seus interesses.
Um dos grandes desafios da cobrança é garantir que os recursos arrecadados retornem à bacia hidrográfica onde foram gerados, levando benefícios diretos para sua comunidade. Caso isso não
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No caso do Paraíba do Sul, o CEIVAP considerou como de uso insignificante a captação de até um litro por segundo. Segundo a Lei no 9.433/97, a proposição de uso insignificante deve ser apresentada pelo Comitê de Bacia
para referendo do Conselho Nacional ou Estadual de Recursos Hídricos e esse valor deve implantado pelo órgão outorgante correspondente. Esse contexto pode gerar a aplicação de critérios diferentes em regiões contíguas de dominialidade distinta.
aconteça, o Comitê de Bacia pode, simplesmente, definir como zero valor por metro cúbico54. É bom enfatizar que o sucesso da cobrança do Paraíba do Sul é decisivo para que se possa levar a implantação dessa política no restante do país.
Nesse sentido, o primeiro problema que surgiu veio da própria legislação federal que previa que os valores arrecadados com a cobrança deveriam ser aplicados prioritariamente na bacia em que foram gerados55. Esse fato causava uma certa insegurança na comunidade temerária de que os recursos fossem aplicados em outra bacia trazendo benefícios diretos para outra comunidade. Quanto maior o risco de não-retorno à bacia menor tende a ser o preço que os usuários estarão dispostos a pagar pelo uso da água.
O Plenário do Senado aprovou, em 06 de maio de 2004, emenda56 ao Projeto de Lei de
Conversão (PLV no 23/04) tornando obrigatória a aplicação dos recursos na bacia onde estes foram
gerados e impedindo o contigenciamento dessas verbas.
Entretanto, uma das funções da cobrança é a correção de externalidades negativas que alguns usuários de recursos hídricos causam aos demais. Por exemplo, o lançamento de efluentes não tratados por causar danos ao usuário que captar água num ponto mais abaixo do reio. Nesse sentido, se justifica a aplicação dos recursos em bacias diferentes daquelas onde os recursos foram gerados.
Existe ainda a questão da transposição de águas onde comunidades inteiras são abastecidas por águas vindas de outra bacia. Neste caso, é razoável que uma parte dos recursos seja investida na bacia de origem acarretando, indiretamente, benefícios para a comunidade onde os recursos foram gerados.
Outro problema é que a legislação não previu a criação de um fundo financeiro. Assim, atualmente, os recursos captados são dirigidos ao “caixa” da Agência Nacional de Águas que faz o repasse à Bacia. Esse fato denota uma supremacia do poder deste ator em relação aos demais.
Conforme BOSON & VASCONCELOS FILHO (2004), essa situação tem trazido sérios problemas na medida em que, como esses valores são depositados na Conta Única do Tesouro, estão sujeitos ao contingenciamento orçamentário, por meio de Decreto Presidencial, ameaçando a aplicação dos mesmos. Além disso, não repassam de um exercício fiscal para outro caso não venham a ser executados, como já foi dito.
Atualmente, esses recursos devem ser mantidos sob a custódia da ANA enquanto não forem destinados às respectivas programações estabelecidas pelos Comitês de Bacia.
Com vistas a impedir que haja uma quebra de confiança no sistema, a ANA tem utilizado recursos financeiros orçamentários, que seriam destinados a outras áreas, para bancar os recursos arrecadados na bacia. Ou seja, a ANA tem feito essa aplicação independentemente dos recursos destinado a esse fim terem sido ou não contingenciados.
O Quadro 6 demonstra a arrecadação e aplicação dos recursos na bacia, em 2003:
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O Comitê de Bacia não pode suspender a cobrança mas tem o poder de definir seu valor.
55 Artigo 22 da Lei no 9.433/97. Esta legislação está sendo objeto de revisão onde, possivelmente, se estabelecerá a
obrigatoriedade de aplicação do recurso na própria bacia onde o mesmo foi arrecadado.
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QUADRO 6
ARRECADAÇÃO E APLICAÇÃO DOS RECURSOS CAPTADOS NA BACIA/2003 (em mil)
ANO 2001 2002 2003 TOTAL
Arrecadação Setor Elétrico 1.217 1.326 1.437 3.980
Cobrança Condominial 5.875 5.875 TOTAL 9.855 PRODES 11.274 1.844 13.118 Aplicação COPPETEC 707 618 1.325 na Bacia FGV 409 409 Contratação dos Projetos(Barra Mansa/Muriaé) 93 93 Regularização (CECNA,CMCN, Vale Verde) 460 460 TOTAL 11.981 3.331 93 15.405
Fonte: Agência Nacional de Águas, 2004.
Assim, podemos observar que a aplicação de recursos foi maior do que a sua arrecadação na bacia. Entretanto, essa é uma medida precária e os usuários estão cientes disto. Na medida em que mais e mais bacias tiverem implantado a cobrança, o sistema precisará ser auto-gerido e auto-suficiente. A ANA não terá recursos suficientes para promover a aplicação integral dos recursos arrecadados em todas as bacias.
É urgente a necessidade de se definir a melhor forma orçamentária para que essa dificuldade seja definitivamente superada garantindo a tranqüilidade dos usuários e a institucionalização do sistema. Usuários e Governos têm concentrado esforços na tentativa de encontrar uma saída para o problema.
Outro problema diz respeito à inadimplência. Como se pode observar, pelo Quadro 7, a inadimplência em 2003 foi de 27,66%.
QUADRO 7
INADIMPLÊNCIA/2003 (em mil)
ANO 2003