Strengths, limits and perspectives for territorial LCA

No caso brasileiro, as discussões com a reforma da legislação hipotecária correram conjuntamente com aquelas preocupações referentes à propriedade da terra, à regulamentação das relações comerciais e à introdução da mão-de-obra livre. Em 1854, já corria na Câmara dos Deputados, projeto versando sobre o assunto, no qual se apontava a necessidade de adequação da legislação então vigente à ambicionada modernização:

“A matéria hipotecária é sem dúvida nenhuma a mais importante e considerável do direito civil; joga, prende-se, interlaça-se com quase todas as transacções que se aventão na pratica dos negócios; importa o

4 garantia da propriedade.

(...) Nas nações mais cultas da Europa a attenção dos estadistas e jurisconsultos tem sido ultimamente chamada para seu estudo. Nada há de mais palpitante necessidade do que harmoniza-la com o espírito do século, com a marcha da civilização, e com os interesses da agricultura e da industria (...)

Os Estados da Allemanha, alguns da Suissa, a Polônia, a Hungria, a Grécia, a Hollanda e a Bélgica são as que têm firmado ultimamente um systema hypothecario o mais completo.

A França procura desde 1836 substituir a parte de seu código civil que se reefere a hypothecas por uma nova lei que combine os principios modernos da sciencia com as necessidades actuaes do seu solo.

Se na Europa o movimento para uma reforma hypothecaria tem sido abraçado por quasi todas as nações e recommendado por todos os juriconsultos, no Brazil clamoroza necessidade é sem duvida de acompanha- lo, porque nenhuma legislação hypothecaria do mundo é talvez tão defeituosa e confusa; a nossa actual legislação hypothecaria é a da antiga

metrópole, eivada ainda do espírito das instituições dos séculos passados, que se não coaduna com as luzes e com as necessidades e progresso da actualidade”. (Reforma hypothecaria, 1856: 03, grifos meus).

Os princípios vislumbrados como primordiais eram o da especialidade e o da publicidade das hipotecas,

“É hoje geralmente admitido que a especialidade e publicidade das hypothecas são os princípios fundamentais de um bom regimem hypothecario; sem elles não é possível garantir-se o crédito, que é a alavanca priomordial da agricultura e da industria; pela especialidade restringe-se a obrigação a limites certos e determinados, deixando fora, no gyro das transacções a parte livre dos bens do devedor; pela publicidade tornão-se a todos conhecidos os encargos e obrigações da propriedade, como elles devem ser, a fim de firmarem a base da confiança publica e a garantia dos interesses individuais.

(...) Assim é que se garante ao credor o seu direito, que é sagrado; assim é que o agricultor e o industrioso, offerecendo sólidas garantias, encontrão o apoio e achão os capitais baratos, com o que dão incremento às suas produções, valor às suas propriedades, aperfeiçoamento às suas fábricas, e mais larga escala aos seus estabelecimentos.” (Reforma hypothecaria, 1856: 06)”.

A questão dos títulos de propriedade e sua transcrição era a que suscitavamaior polêmica, uma vez que o projeto inicial considerava a transcrição do título como uma simples presunção de propriedade. A comissão especial examinadora do projeto, no entanto, considerava de suma importância que a transcrição se configurasse como prova de propriedade, entendendo que:

“Para que haja crédito territorial (...) é indispensável que a propriedade seja conhecida perfeitamente, quer no seu título de acquisição, quer nos ônus

5 situação do devedor (...)”. (Reforma hypothecaria, 1856: 07).

Objeto de longas discussões, a matéria só foi transformada em lei em 18641, que além de promover a reforma hipotecária, estabeleceu também as bases das sociedades de crédito real, que deveriam ser especialmente autorizadas pelo governo a emitir letras hipotecárias, isto é, títulos de dívidas transmissíveis por endosso e pagáveis por anuidades, calculadas para que a amortização se realizasse num prazo compreendido entre 10 e 30 anos (artigo 13º).

Foram admitidas hipotecas de bens rurais e urbanos, sendo que, para os primeiros, os valores emprestados não poderiam exceder a 50% do valor do imóvel e, no caso das propriedades urbanas, o empréstimo poderia chegar a ¾ do seu valor.

Em 18652 foi baixado o regulamento para execução da lei supra citada, determinando a instalação do Registro Geral de Hipotecas e estabelecendo pormenorizadamente os procedimentos para seu funcionamento. Quanto à validade da transcrição como título de propriedade, o artigo 69 reza que: “o official, duvidando da legalidade do título, pode recusar o seu registro, entregando-o à parte com a declaração da dúvida que achou para que esta possa recorrer ao Juiz de Direito”. Ficava, assim, instituída a transcrição do registro como prova de propriedade.

Quanto à natureza dos bens passíveis de serem hipotecados, foram incluídos os imóveis propriamente ditos e seus acessórios, desde que hipotecados conjuntamente. Entendeu-se como bens acessórios os instrumentos de lavoura, os utensílios das fábricas respectivas, os escravos e animais que fossem especificados no contrato (artigos 138 e 139).

Quanto à definição dos tipos de imóveis, a norma estabeleceu que: “São prédios urbanos: 1º. todos os que servem para habitação, comodidade e recreio dos moradores das cidades, vilas e povoações como casas, cocheiras, cavalariças, senzalas, barracas, telheiros, trapiches, armazéns, lojas e quaisquer outros edifícios de qualquer denominação e forma que sejam e de quaisquer materiais que sejam construídos e cobertos, uma vez que sejam imóveis, isto é, fixados no solo, e de maneira que se não possam tirar e transferir do lugar em que se acharem sem se destruírem; 2º. As chácaras, quintas e jardins situados dentro dos limites das cidades, vilas e povoações; 3º. Os prédios nobres, que servem para morada e recreio dos que habitam no campo, temporária ou continuamente, como casas, cocheiras, jardins (...);

1 _{Lei 1237, de24/09/1864.} 2 _{Decreto 3453, de 26/04/1865.}

6 como sesmarias, fazendas, estâncias, sítios; 5º. As casas de continuada

morada de fazendeiros e agricultores, os paióis, celeiros, armazéns, adegas, currais, cavalariças, senzalas, barracas e cabanas, os engenhos, fábricas e quaisquer oficinas, os moinhos d´água e de vento que não forem portáteis, os ranchos, telheiros, aquedutos, canais, pastos e quaisquer outros edifícios de qualquer denominação, forma e construção que sejam, quando forem imóveis”. (MALHEIRO, 1865: 11, grifos meus).

Ficava, assim, estabelecido que qualquer tipo de imóvel poderia ser hipotecado. Como já apresentado, a diferença recaía sobre os recursos máximos a serem obtidos sobre eles: os urbanos, permitiam a obtenção de ¾ de seu valor, contra apenas 50% sobre os rurais. Os imóveis urbanos apresentavam outras vantagens sobre os rurais, uma vez que, no caso da necessidade de execução da dívida, sua comercialização ou administração era bem mais simples. Essas condições podem ter contribuído para que proprietários rurais fizessem investimentos em imóveis urbanos para aluguel. Assim, poderiam extrair a respectiva renda e, além disso, usá-los como garantia para a obtenção de empréstimos.

Entretanto, como já apresentado no CAPÍTULO 2, o financiamento extensivo e de longo prazo para a lavoura era questão de solução difícil. As terras não tinham mercado nas áreas de fronteira, nem mesmo títulos adequados que permitissem a execução das hipotecas. Além disso, a determinação de que apenas 50% do valor das propriedades rurais poderia ser adiantado como empréstimo era extremamente desfavorável para o credor que precisasse executar a dívida, pois que teria de reembolsar o devedor pela outra metade. As hipotecas sobre as terras eram, assim, impraticáveis.

Em 1866, foi criada uma carteira hipotecária no Banco do Brasil, que aceitava escravos como garantia. Porém, o que de fato ocorreu foi que o banco converteu em hipotecas 25 mil contos de empréstimos comerciais já realizados. Isto é, essas hipotecas favoreceram a alguns que já deviam a curto prazo, resultando apenas numa operação contábil, que passava as dívidas de curto para longo prazo, sem oferecer efetivamente recursos adicionais aos agricultores. Além disso, os proprietários do Vale do Paraíba foram praticamente os únicos beneficiados com a iniciativa. A política clientelista mostra-se muito claramente nessas transações.

Estando em vias de se concretizar a abolição, em 1884 os escravos deixaram de ser aceitos como garantia. A partir de então, poucas foram as hipotecas aprovadas, todas elas oferecendo como garantia propriedades urbanas, cafezais ou maquinários. (SCHULTZ, 1996: 50-51). De fato, há registros de que a maioria dos empréstimos feitos nessa época era garantida por imóveis urbanos (SCHULTZ, 1996: 64).

7 significavam investimento de alto risco, face à inadimplência e à dificuldade na execução das dívidas. Com as diferentes alternativas de aplicação, como as ferrovias, os depósitos remunerados em bancos locais, as letras comerciais e, também, os móveis urbanos, a escolha de investimento não recaía sobre os empréstimos hipotecários (SCHULZ, 1996: 56).

Em 1875, no entanto, o Decreto no 2387, de 06 de novembro, autorizava o governo a conceder “ao Banco de Crédito Real que se formar segundo o plano da Lei no 1237, a garantia de juros e amortização de suas letras hypothecárias”. Isto é, mais de dez anos após a reforma, não se havia obtido sucesso na implementação do crédito hipotecário, e atendendo às solicitações dos agricultores, buscava-se obter recursos no exterior. O governo garantia juros de 5% ao ano e a amortização das letras hipotecárias

“a um banco cujas emissões se fizerem nas praças da Europa, e que emprestar sob a garantia de propriedades rurais, a juro que não exceda a 7%, e com amortização calculada sobre o prazo convencionado da dívida entre 5 e 30 anos”. (artigo 1º, par. 1º, grifos meus).

Essa legislação, que buscava captação de recursos no exterior, restringia à propriedade rural a possibilidade de lastrear os empréstimos obtidos com garantia de juros do governo. Entretanto, não se logrou, tão cedo, encontrar interessados em investir no crédito hipotecário brasileiro e a falta de liquidez continuava a constituir-se num sério problema a ser enfrentado.

Nos estertores do Império, ousadas medidas foram tomadas com vistas a oferecer aos fazendeiros empréstimos garantidos por hipotecas. Apesar dos juros máximos estabelecidos serem 6% ao ano, razoáveis, portanto, para atender à produção, os prazos, contudo, não ultrapassavam os cinco anos, tempo relativamente reduzido àquele demandado pela produção agrária. As medidas estabelecidas consistiram em repasses, feito pelo governo, de somas isentas de juros, a bancos que deveriam entrar com a mesma quantia na constituição de suas carteiras hipotecárias. Entre junho e outubro de 1889, foram adiantados pelo governo 172 mil contos de réis, com uma contrapartida dos bancos de apenas 26 mil (SCHULTZ, 1996: 78). Para que se tenha uma noção da dimensão dos valores concedidos pelo Estado, vale lembrar que, em 1887, o total de recursos reunidos pelos estabelecimentos de crédito em São Paulo, locais e estrangeiros, era de 62.522:163$000, reunidos aí os recursos em caixa, descontos e empréstimo e depósitos e letras a prêmio (SAES, 1986: 85).

Dentre os principais bancos contratados, num total de 17, estavam o Banco de Crédito Real do Brasil e o Banco Predial, ambos presididos por Francisco de Paula Mayrink. Esses bancos colocaram no mercado os recursos do Tesouro e, no lugar de

8 pelo governo, solicitaram mais fundos públicos, tendo sido atendidos vários desses pedidos, especialmente os de Mayrink. Além disso, os recursos, em sua maior parte, tiveram destino bem distinto daquele para os quais foram contratados, voltando-se à atividades urbanas, comerciais, financeiras e, também, companhias, muitas vezes fraudulentas (SCHULTZ, 1996: 77).

Esse movimento deu ensejo à bolha especulativa conhecida como Encilhamento. A chance de obter fundos oficiais isentos de juros levou à criação de novos bancos e ao aumento do capital dos já existentes. Os resultados efetivos dos empréstimos oficiais feitos à agricultura foram os de oferecer liquidez à praça carioca:

“Nenhum dinheiro ia para os fazendeiros; com uma canetada pagavam-se os débitos de curto prazo e colocava-se uma hipoteca em seu lugar. Os fazendeiros estavam felizes porque se viram com hipotecas de longo prazo em vez de obrigações imediatas. O resultado líquido para os bancos que emprestavam foi terem dinheiro e uma hipoteca no lugar de uma promissória vencida. Esse dinheiro poderia então ser emprestado em qualquer parte que agradasse ao banco, incluindo a cidade, e para qualquer objetivo (...)”. (SCHULTZ, 1996:80, grifo meu).

Os recursos públicos, teoricamente dirigidos ao financiamento da produção rural, foram desviados para atividades urbanas, especialmente as comerciais e, ainda, para a aquisição de capital de bancos. Estes, por sua vez, ganharam grande poder sobre a realocação desses recursos oficiais.