A Constituição Federal, em seu artigo 17, § 1º, dispõe que é assegurada ao partido político autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo seu estatuto estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária. Logo, seus diplomas legais têm a obrigação de disciplinar o tema, inclusive com a previsão de punições a infratores que violarem os seus princípios.
No entanto, não obstante a existência de normas estatutárias sobre a disciplina partidária, na hipótese de violação, a maioria das agremiações partidárias dificilmente aplicava qualquer penalidade prevista. Isso porque, ao menor sinal de conflito entre partido e representante, este não tinha problemas em deixar a legenda atual para filiar-se a outra.
Com muitas opções existentes, qualquer partido o receberia de braços abertos, já que, com o eleito, viria seu mandato. Diante dessa realidade, houve dúvida a respeito da possibilidade de decretação da perda do mandato eletivo por infidelidade
partidária. De fato, conforme ensina Monica Herman Salem Caggiano190, um dos pontos de
maior inquietação de engenharia partidária era a ausência total de regras cogentes em matéria de fidelidade.
Apesar da premissa de que aquele representante fora eleito não apenas pelos votos que conquistou, mas também por causa de sua filiação a uma agremiação, a ideia dessa hipótese de perda do mandato estava muito ligada ao período da ditadura militar,
189 RODRIGUES, Leôncio Martins. Partidos, ideologia e Composição Social: um estudo das bancadas
partidárias na Câmara dos Deputados. São Paulo. Editora da Universidade São Paulo. 2002, pág. 25.
190 CAGGIANO, Monica Herman Salem. Direito parlamentar e direito eleitoral. Barueri, SP: Manole, 2004,
incompatível, portanto, com os novos auspícios democráticos. Afinal, vimos que uma das primeiras medidas tomadas com a abertura política foi expurgar da nova ordem política o parágrafo único do artigo 152 da Emenda Constitucional n° 1, de 1969, e suas alterações posteriores191.
Assim, a aplicação da perda de mandato daqueles que abandonassem o partido antes ou após o pleito, ou que violassem o programa partidário legitimamente constituído, era freqüentemente repelida pelo Poder Judiciário.
Tanto doutrina quanto a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribunal Federal eram unânimes em reconhecer o representante, e não o partido, como detentor do mandato eletivo, declarando, por exemplo, a impossibilidade de perda do mandato diante da infidelidade partidária. Senão, vejamos:
Parlamentar. Mudança de partido. Perda de mandato.com o advento da EC 25/85 restou revogada a previsão legal de perda de mandato eletivo (LOPP, art. 72), não perdendo o mandato o parlamentar que, eleito por uma legenda, filia-se posteriormente a partido político diverso192.
Filiação partidária: a mudança de filiação não implica perda de mandato eletivo. Ressalva da opinião do Relator193.
Filiação partidária. Situação do filiado, eleito por partido e que posteriormente cancela essa filiação. Manutenção do mandato. Questão discutida no MS n. 20.916 do STF194.
Parlamentar. Filiação a partido diverso. Perda de mandato. Não perde o mandato o parlamentar que, eleito por uma legenda, venha posteriormente a se filiar a outro partido político, por falta de previsão legal (precedente: Resolução n. 15.090, de 02/03/89). Consulta respondida negativamente195.
191 Parágrafo único do artigo 152 da Emenda Constitucional nº 1, de 1969: perderá o mandato no Senado
Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa. Após a alteração da Emenda Constitucional nº 11, de 1978, o parágrafo único foi transformado em §§s 5º e 6º do mesmo artigo 152: § 5º. Perderá o mandato no senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitude ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja rege for eleito, salvo se para participar, como fundador, da constituição de novo partido. (grifos nossos). § 6º - A perda do mandato, nos casos previstos no parágrafo anterior, será decretada pala Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa.
192 CONSULTA nº 9914 - Brasília/DF. Resolução nº 15090 de 02/03/1989 Relator Min. JOSÉ FRANCISCO
REZEK Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 14/07/1989, Página 12106. BEL - Boletim Eleitoral, Volume 464, Tomo 1, Página 444.
193 TSE. Ac. n° 13114 – RESPE n° 13.114 – Rel. min. Torquato Jardim. Julgado em 17/11/92.
96 RESPE - RECURSO ESPECIAL ELEITORAL nº 8527 - /SP Acórdão nº 10988 de 31/10/1989 Relator(a) Min. ROBERTO FERREIRA ROSAS Publicação: BEL - Boletim Eleitoral, Volume 467, Página 743 DJ - Diário de Justiça, Data 21/11/1989, Página 1.
195 CTA - CONSULTA nº 9963 - /DF Resolução nº 15947 de 21/11/1989 Relator Min. ANTÔNIO VILAS BOAS TEIXEIRA DE CARVALHO Publicação: DJ - Diário de Justiça, Data 17/04/1990, Página 2900 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 1, Tomo 2, Página 190.
Mandado de segurança. Fidelidade partidária. Suplente de deputado federal. - em que pese o princípio da representação proporcional e a representação parlamentar federal por intermédio dos partidos políticos, não perde a condição de suplente o candidato diplomado pela Justiça Eleitoral que, posteriormente, se desvincula do partido ou aliança partidária pelo qual se elegeu. - a inaplicabilidade do princípio da fidelidade partidária aos parlamentares empossados se estende, no silencio da Constituição e da lei, aos respectivos suplentes. - mandado de segurança indeferido196.
Mandado de Segurança. 2. Eleitoral. Possibilidade de perda de mandato parlamentar. 3. Princípio da fidelidade partidária. Inaplicabilidade. Hipótese não colocada entre as causas de perda de mandado a que alude o art. 55 da Constituição. 4. Controvérsia que se refere a Legislatura encerrada. Perda de objeto. 5. Mandado de Segurança julgado prejudicado197.
Assim, seja pela revogação do preceito contido no parágrafo único do artigo 152, seja pela ausência de previsão constitucional, tanto no artigo 15, que versa sobre a
perda ou suspensão dos direitos políticos198, quanto no artigo 55, que trata das hipóteses de
perda de mandato199, os tribunais afastavam todas as tentativas de se implantar regra
basilar da fórmula pensada por Kelsen.
Nesse período, não tendo o partido político respaldo dos tribunais para manter o representante em seus quadros, ou até mesmo para vincular sua atuação às diretrizes partidárias, o turismo interpartidário agravou-se, apresentando-se como um problema recorrente.
Dessa forma, com a ausência de uma efetiva democracia pelos partidos, outra inexorável consequência foi percebida: o enfraquecimento das agremiações partidárias como um todo. Afinal, não tinham razão de ser, detendo uma importância meramente formal. Predominava, portanto, o exercício do poder político baseado nos ideais do mandato representativo.
196 STF. MS 20927 / DF - DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGURANÇA Relator: Min.
MOREIRA ALVES Julgamento: 11/10/1989. Órgão Julgador: Tribunal Pleno
197 STF. MS 23405 / GO – GOIÁS MANDADO DE SEGURANÇA Relator: Min. GILMAR MENDES
Julgamento: 22/03/2004. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
198 Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
I - cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; II - incapacidade civil absoluta;
III - condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII; V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
199 Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - que infringir qualquer das proibições estabelecidas no artigo anterior; II - cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
III - que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
V - quando o decretar a Justiça Eleitoral, nos casos previstos nesta Constituição; VI - que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.
De fato, havia apenas dois protagonistas: o corpo eleitoral e os candidatos. Os partidos políticos eram imprescindíveis, pois detinham, por força de norma constitucional, o monopólio das candidaturas, porém, na prática, atuavam como meros coadjuvantes no jogo político.