Conforme foi caracterizado anteriormente, o processo de evolução do projeto para a implantação do Complexo Industrial Portuário de Suape foi construído em diferentes etapas ao longo da sua trajetória. O balanço dos programas institucionais que compuseram esta experiência nos permite afirmar que houve inflexão dos documentos formulados no período de 1970 a 1982, para os idealizados atualmente, mais precisamente a partir de 2006. A ideia motora presente nos planos diretores Suape: ideia de um porto industrial para o Nordeste e para Amazônia, de 1974; Suape: complexo industrial portuário, de 1978, O Complexo Industrial Portuário de SUAPE relações interindustriais e oportunidades de investimento, de 1982, esteve fortemente vinculada à formação do porto conjuntamente com o parque industrial em seu entorno. A defesa desse modelo apresentado pelos planos supracitados caminha em direção da justificativa de formação do ponto estratégico para recepcionar investimentos públicos e privados e, por consequência, estimularia novas atividades concentradas nesse território.
A estratégia para implantação do parque industrial é a dos polos germinativos, desenvolvida pelas teses de Roberto Campos46 (1963 [1953]), Albert Hirschman (1958), Gunnar Myrdal (1957) e Perroux (1955). Podemos afirmar que a idealização do próprio porto funcionaria como polo estratégico, capaz de aglutinar em seu entorno atividades complementares às do seu nicho produtivo, o que permitiria expandir o seu território por intermédio das atividades produtivas provenientes dos segmentos estimulados pelo polo central do Porto.
No documento Suape: ideia de um porto industrial para o Nordeste e para Amazônia, os principais segmentos que foram propostos para o desenvolvimento de Suape foram o setor da construção naval, petroquímica, siderúrgica, infraestrutura (ferrovia, aeroporto, rodovias) e energia elétrica (BARBALHO, 1974).
46 O texto A crise econômica brasileira foi elaborado para apresentação na Associação Comercial do Rio de Janeiro em 1953 e publicado na revista Digesto Econômico, neste mesmo ano. Posteriormente, este texto juntamento com outros formaram o livro Economia, Planejamento e Nacionalismo, publicado em 1963.
No primeiro plano diretor de Suape, denominado Suape: complexo industrial portuário, a questão da ocupação do território pelas indústrias passou a ser discutida e foi proposto organizá-la em três escalas (Zona Industrial (ZI-1), Zona Industrial (ZI-2) Zona Industrial (ZI-3), obedecendo à relação de complementaridade dos terminais portuários em relação às indústrias. Portanto, determinados segmentos produtivos levariam vantagens de localização e de investimentos. As suas principais propostas de investimentos nos setores produtivos do polo industrial nas cercanias do porto foram fertilizantes, cimento, alumínio metálico, unidade siderúrgica, transferência de derivados de petróleo do terminal portuário de Recife, sucroquímicas, e construção de um estaleiro naval e de um terminal pesqueiro SEAS, 1978).
Em, O Complexo Industrial Portuário de SUAPE relações interindustriais e oportunidades de investimento, novamente apostou na tese dos pontos estratégicos com poder de germinação para a economia regional. As oportunidades de investimento recomendado em Suape foram para os segmentos industriais em: metalurgia e mecânica; material elétrico, eletrônico e de comunicações, com a construção de hidrelétricas; minerais não metálicos; e sucroquímica (SEAS e CONDEPE, 1982).
A questão social foi trabalhada marginalmente nos documentos referidos e como consequência do processo de instalação das indústrias. A dimensão da educação se restringiu à oferta de cursos superiores e técnicos como plataforma de qualificação de mão de obra de acordo com a demanda exigida pelo Complexo Industrial Portuário de Suape. A expectativa gerada para a concessão de benefícios desse complexo para a área social ficou limitada à questão de treinamento dos trabalhadores e marginalizou a questão social. O eixo nodal do desenvolvimento para Suape, apresentado como central para os três documentos, pactua que a via era combinar a implantação do porto com um grande complexo industrial.
O Novo Plano Diretor - Suape 2030, formulado pela Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) e pela Secretaria do Desenvolvimento Econômico (SDEC) em parceria com consórcio Projetec & Planave, apresentou como principal condicionante o planejamento para a ocupação e ordenamento do território ocupado pelo Complexo Industrial Portuário de Suape, em paralelo à instalação da infraestrutura e logística requerida. Segundo esse plano diretor, propôs-se a distribuição de empreendimentos industriais de acordo com as zonas de influência do porto (direta e indireta). A
organização das indústrias estratégicas foi privilegiada com a instalação em zonas de influência direta (municípios Ipojuca e Cabo do Sto. Agostinho) e obedeceu à demanda do Complexo Suape. O plano diretor pressupôs que elas produziriam sinergias para o espraiamento do crescimento econômico para os outros municípios do seu entorno, denominados zonas de influência indireta (GOVERNO PERNAMBUCO e PROJETEC & PLANAVE, 2011).
Oliveira (1959), em seu diagnóstico de Pernambuco nos anos 1950, previa o fenômeno da concentração industrial e a sua sedimentação inserido no processo do círculo vicioso do subdesenvolvimento. A tendência, segundo o teórico, era a de que a aplicação de capitais fosse concentrada em locais com melhores infraestruturas, o que possibilitaria o retorno do capital investido. Em sua concepção, a tese do crescimento setorial não cumpriu a sua promessa, de transbordamento dos seus efeitos positivos quase como consequência automática gerada pelos investimentos. Pelo contrário, enalteceu a estrutura de concentração industrial ao induzir os investidores e instituições públicas a seguirem a mesma racionalidade, de investir onde o retorno em forma de lucro do seu dinheiro fosse garantido.
O balanço desses dois momentos de implantação do Complexo Industrial Portuário de Suape apresenta aspectos semelhantes. No segundo momento de modernização, 1970-1982, o Estado era o principal agente que orquestrava a racionalidade do planejamento com o investimento de capital. No quarto momento, 2003-2014, o Estado retornou como forte presença nas áreas de planejamento e produção de políticas públicas, destacando a ascensão das agências e secretarias estaduais de planejamento nesse processo de planejamento e produção de planos para Suape.
A educação no Novo Plano Diretor - Suape 2030 retomou a ideia de qualificação dos trabalhadores locais (presente no documento O Complexo Industrial Portuário de SUAPE relações interindustriais e oportunidades de investimento, de 1982), que veio a reboque da demanda dos empreendimentos que integram as cadeias produtivas do Porto de Suape. A formação do empreendedorismo local e a dos arranjos e cadeias produtivas locais advindos do complexo industrial permaneceram como protagonista do novo plano diretor.
Novas questões foram introduzidas pelo Novo Plano Diretor Suape 2030, as quais não haviam sido abordadas nos documentos do segundo momento de implantação, quais sejam a ambiental e a social. Emergiram como ponto central para dar conta da abrupta expansão que está em processo em Suape, inserindo em seu repertório a gestão e o controle ambiental na Zona de Proteção Ecológica (ZPEC). As medidas propostas pelo plano para a área social foram verticalizadas em organizar as atividades portuárias e industriais e remanejar a população local que habita o entorno de Suape, como justificativa para a preservação ambiental (GOVERNO PERNAMBUCO e PROJETEC & PLANAVE, 2011).
O cenário em que foi projetada a trajetória das políticas de desenvolvimento regional para o Nordeste, no período de 1958 a 2014, ocorreu subjacente ao desenho do projeto que deu origem à institucionalização do Complexo Industrial Portuário de Suape. Esse processo preservou suas singularidades, e o objetivo foi apresentá-lo nos três primeiros capítulos da tese. A partir do quarto capítulo, o propósito é realizar o balanço qualitativo e quantitativo, de modo a averiguar a formulação de políticas sociais nos governos federais e estadual de Pernambuco e o impacto delas no território estratégico de Suape.
Quadro 2. Momentos de implantação do Complexo Industrial Portuário de Suape (1955-2014)
Os momentos do Complexo Industrial
Portuário de Suape (CIPS) Documentos produzidos Orientação das diretrizes propostas A concepção da questão social para os planos diretores de Suape
1º Momento - idealização de estudos exploratórios para a formulação do CIPS (1955-1969)
Instituição promotora - A Comissão de
Desenvolvimento Econômico de Pernambuco (CODEPE)
1) Lebret, Estudos Sobre Desenvolvimento e Implantação de Indústrias, Interessando a Pernambuco e ao Nordeste, de 1955; 2) Francisco de Oliveira, Problemas de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco, de 1959; 3) relatório organizado pelo do governo estadual Governo de Pernambuco 1967- 1970 Programas e Realizações, de 1971.
Investimento na infraestrutura, com ênfase na energia elétrica e nas indústrias de base. A combinação de formação de indústria estratégicas, como a do petróleo, com a localização privilegiada, próxima ao porto, poderia reunir condições para desenvolver o parque industrial.
A questão social é secundária nos estudos de planejamento do desenvolvimento em Pernambuco. O foco é a implementação da indústria por intermédio das vantagens concedidas pelo porto. Na área de educação, foi proposto criar programas de qualificação para os trabalhadores em cursos superiores e técnicos para ocupar as posições de trabalho nas indústrias do porto de Suape.
2º Momento - A institucionalização do CIPS pelo governo de Pernambuco (1970-1982) Instituição promotora Secretaria Extraordinária para Assuntos Relativos à implantação do Complexo Industrial Portuário de Suape (SEAS) e pelo Instituto de Desenvolvimento de Pernambuco (CONDEPE)
1) Suape: ideia de um porto industrial para o Nordeste e para Amazônia, de 1974; 2) Suape; complexo industrial portuário, de 1978; 3) O Complexo Industrial Portuário de SUAPE relações interindustriais e oportunidades de investimento, de 1982.
Amadurecimento da formação do parque industrial aliado à potencialidade que poderia gerar o porto de Suape. O porto funcionaria como um ponto de germinação que estimularia novas atividades econômicas concentradas em seu território.
A expansão das indústrias no porto exigiria a promoção de medidas para a qualificação dos trabalhadores nordestinos. Novamente foi apresentada a ideia de conciliar a oferta de cursos técnicos e superiores de acordo com a demanda dos segmentos produtivos do porto.
3º Momento - início das atividades do CIPS, eleito no governo FHC como um dos maiores portos do Brasil (1983-2002)
Não foi formulado nenhum programa ou plano específico para o PPS. Houve somente a apresentação do porto como ponto estratégico no portfólio do ENIDs.
A estratégia foi direcionada para a inserção dos espaços subnacionais no cenário internacional em busca de atrair investimentos em infraestrutura.
Não houve uma política de desenvolvimento regional direcionada para a área social.
4º momento - a partir de 2006, o CIPS despontou como grande referência de investimentos públicos e privados (2003- 2014). Instituição promotora - Governo federal e de Pernambuco, e o Consórcio Planave e Projetec
1) Novo Plano Diretor - Suape 2030, de 2011; 2) Plano de Trabalho Consolidado, de 2008; 3) Plano Diretor de Suape Diagnóstico Situacional, de 2009; 4) Programa de Aceleração do Crescimento (PAC e PAC2).
O PAC priorizou os setores de energia e infraestrutura, o que fortaleceu os distritos satélites no território de área de influência direta de Suape, e combinado com os incentivos fiscais do governo estadual formou a base industrial.
Programa de reorganização da habitação no território, determinado pela preservação ambiental ou pela instalação de atividades portuária e industrial. As medidas para a educação priorizaram a qualificação dos trabalhadores segundo as demanda das cadeias produtivas do complexo. Fonte: Referências: LEBRET, 1955; OLIVEIRA, 1959; PERNAMBUCO, 1971; BARBALHO, 1974; SEAS 1980; SEAS e CONDEPE, 1982; GOVERNO PERNAMBUCO e PROJETEC & PLANAVE, 2008; BRASIL-MPOG, 2014b e 2014c. Elaborado pelo autor.
CAPÍTULO 4
AÇÕES DO GOVERNO FEDERAL NO COMPLEXO INDUSTRIAL PORTUÁRIO DE SUAPE (2003-2014)
A partir do governo Lula, em 2003, a área social ascendeu à posição central na agenda de programas e planos. O governo assumiu a superação das vulnerabilidades sociais como prioridade e propôs um repertório composto por programas sociais, como o Programa Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, Luz para Todos, Água para Todos e Pronaf como alternativa para o desenvolvimento.
O objetivo deste primeiro tópico que compõe este capítulo é apresentar o desenho da estratégia de desenvolvimento do governo federal, particularmente representada pelos Planos Plurianuais (PPAs) e que podem colaborar para apontar as diretrizes responsáveis pelo direcionamento dos programas sociais formulados pelo Estado. A análise se centralizou em três diferentes planos plurianuais do governo federal, o PPA 2004-2007, PPA 2008-2011 e o PPA 2012-2015. O conjunto formado por eles permitiu a construção da visão da estratégia de desenvolvimento a longo prazo produzida pelas gestões do governo Luís Inácio Lula da Silva, em 2003-2010, e Dilma Roussef, 2011-2014.
Este capítulo foi balizado pela seguinte questão: os programas sociais orientados pelas diretrizes dos PPAs do governo federal estão sincronizados com os objetivos propostos pelo Novo Plano Diretor de Suape 2030? Concomitante à apresentação dos PPAs do governo federal, utilizamos a análise comparativa entre esses dois conjuntos de planos para compreender em que medida as ações propostas, no nível federal, pelos PPAs foram aplicadas na prática, no nível territorial, pelo NPDS, elaborado pelo Consórcio Projetec & Planave, sob orientação do governo de Pernambuco.
Posteriormente, foram elencadas as principais fontes de financiamento dos programas federais responsáveis pelo desenvolvimento regional em três escalas de análise: Nordeste, Pernambuco e Suape, no período 2003-2014.
O intuito em apresentar os dados de investimento do governo federal em seus programas de desenvolvimento é averiguar os seguintes pontos: o papel dinâmico e a orientação dos investimentos públicos, a importância dos investimentos públicos como fonte de emprego, a orientação e o financiamento dos investimentos nos setores de infraestrutura e indústria em comparação com o da área social.
4.1. A política social nos governos Lula e Roussef (2003-2014): uma análise