PART 2: Results
5 STEP 3: Workshop with farmers and local actors
O crescente investimento na educação, acompanhado de políticas compensatórias e impulsionado através do atendimento das necessidades do Estado Liberal, não tem traduzido os resultados esperados no que tange à igualdade de oportunidades e de promoção social para as classes menos favorecidas29. Isso criou uma desilusão e desconfiança crescente em relação a efeitos sociais produzidos pela escolarização. Por essa razão, foi preciso justificar para a sociedade os resultados das escolas, com a implantação de mecanismos de accountability (responsabilização).
Afonso (2009c) assevera que a implantação de modelos de accountability surgiu como resposta política e administrativa às questões cuja gênese vem dos fatores socioeconômicos e tem relação direta com as pressões por exercer mais controle sobre o que e como se ensina nas escolas públicas. Partindo desse pensamento, coube-nos analisar a categoria 'accountability' e fazer inferências sobre ela. De todos os grupos de documentos analisados, a categoria
'accountability' apresenta apenas uma ocorrência no documento intitulado: Módulo XII -
Políticas de Responsabilização Educacional do Curso de Aperfeiçoamento em Gestão Escolar. No entanto, a categoria 'accountability' aparece com tradução literal como 'responsabilização' em todos os documentos analisados, inclusive no citado acima. Também podemos inferir, a partir dos achados, que o estado de Pernambuco, de fato, implantou mecanismos de
accountability na gestão da educação e que justifica tal ação através de referências às medidas
tomadas pelo governo federal e pelos modelos já implantados em outros países e em estados brasileiros.Isso pode ser observado nos trechos citados no quadro 8 a seguir.
29
De acordo com o relatório de observação nº 5 do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, ligado a Presidência da República e publicado em 2014, há no Brasil "problemas no acesso, permanência e desempenho educacional na alfabetização, na educação infantil, nos ensinos fundamental e médio, que evidenciam níveis de desigualdades que desfavorecem as populações da zona rural, os mais pobres, os pretos e os pardos. Esse relatório ainda aponta a necessidade de fortalecimento da educação, no sentido de aprofundar e acelerar as mudanças nos indicadores educacionais a partir de esforços integrados de atores e de instituições nas três esferas de governo e em toda a sociedade" (BRASIL, 2014a, p. 11-12).
Quadro 8 - Trechos dos Documentos - Categoria Accountability
Um conjunto ainda restrito de estados e municípios brasileiros, referenciados pelas políticas educacionais federais, vem formulando e implementando políticas próprias de responsabilização (accountability) educacional. Cada estado desenvolve seu próprio desenho, com critérios diferenciados, porém focalizados no objetivo comum de melhorar a qualidade da educação. Pernambuco encontra-senesse grupo.
EXPERIÊNCIAS NO BRASIL
Políticas de Responsabilização na Rede Estadual de Ensino de Minas Gerais: O Prêmio Por Produtividade Políticas de Responsabilização na Rede Estadual de Ensino de São Paulo: O Programa Qualidade nas Escolas O Contexto Internacional: As Evidências Sistemas de responsabilização escolar têm sido implementados nos EUA há mais de duas décadas
Mais do que isso, as experiências recentes em países como Israel, Estados Unidos, Chile, Quênia e Índia mostram que, quando bem desenhados, programas de remuneração variável de profissionais de educação com base no desempenho dos seus estudantes trazem benefícios mensuráveis e substanciais à qualidade da educação.
Nos Estados Unidos, a Lei ‗Nenhuma Criança Deixada para Trás‘ (‗No Child Left Behind‘) estimulou a adoção de políticas de remuneração variável em vários distritos. Exemplos de programas de remuneração variável podem ser encontrados em diversos estados e cidades americanas como Denver, no estado do Colorado, com o programa ‗Sistema de Remuneração Profissional para Professores‘, no estado da Flórida, com o programa ‗Professores Especiais São Reconhecidos‘ e no estado de Minnesota, com o programa ‗Remuneração por Qualidade‘
Os trechos acima do quadro 8 reforçam estas palavras de Afonso (2009c, p. 64):
a utilização de testes estandardizados, a crescente dependência das agências governamentais em relação à recolha e à análise de dados sobre o desempenho da escolas, a intensificação dos esforços para ligar a educação escolar às necessidades da indústria e a alteração nas expectativas em relação a avaliação educacional, são os resultados previsíveis desse movimento de globalização. (AFONSO, 2009c, p. 64)
Podemos depreender, ainda, a partir dos achados, que, assim como em Portugal e na Espanha, no Brasil, especialmente em Pernambuco, têm sido implantados modelos de
accountability na gestão da educação com base na experiência vivenciada nos Estados Unidos
da América.
Tendo em vista as questões acima debatidas, resolvemos também analisar a categoria 'educação', uma vez que os mecanismos de accountability foram implantados no contexto educacional. Essa categoria apresentou, de acordo com o Apêndice B, o maior número de ocorrências – 830, no grupo de documentos políticos; 23, no grupo de documentos regulatórios; e 101, nos documentos administrativos, portanto, um total de 954 ocorrências. Houve situações em que a categoria 'educação' apareceu associada aos termos 'educacional(is)' e 'ensino'.
O quadro 9, abaixo, mostra que Pernambuco entende a educação como um direto fundamental de todos baseado na equidade, tendo como "pressupostos operacionais a eficácia e a eficiência". Isso evidencia o modelo de gestão da educação implantado nesse Estado com base no planejamento estratégico e sistêmico.
Os achados indicam que o estado de Pernambuco se preocupa com "a formação plena do estudante, pautada nos princípios de inclusão e cidadania", no entanto, essa responsabilidade é passada para a escola, que é encarregada de implementar ações voltadas para a produção de ideias, de concepções, conceitos, valores, símbolos, hábitos, atitudes e habilidades com vistas à cidadania. Porém consta nos documentos que a escola deve voltar-se para atingir os objetivos do sistema de ensino. Nesse sentido, ela parece agir em mão dupla, pois deverá, ao mesmo tempo em que elabora e põe em prática uma proposta pedagógica orientada para o desenvolvimento de cidadãos autodeterminados, atender aos interesses do Estado liberal e atingir resultados preestabelecidos. Ainda é possível observar que todo o discurso envolto na educação está direcionado à qualidade social da educação.
Essas inferências reforçam o pensamento de Afonso (2009c), quando afirma que modelos de responsabilização transformam-se em modelos tecnocráticos mais preocupados com os meios do que com os fins da educação, por isso, há um enviesamento para a ideologia organizativa, chamada de gestão da qualidade total.
Afonso (2009c, p. 47) acrescenta que
a eventual pretensão, por parte dos órgãos de gestão, em atingir uma qualidade total pode conduzir, em determinadas condições, a um controlo severo da organização escolar que anule os espaços de relativa autonomia decorrentes da sua especificidades organizacional. [...] igualmente se poderá discutir se acrescente regulamentação dos comportamentos e dos processos tendo em vista a necessidade de um controlo total da vida da escola, e a influência forçada para objetivos e projectos educacionais - a serem posteriormente medidos em termos de resultados quantificáveis - , não se transformará numa ameaça a autonomia dos professores e a criatividade pedagógica. (AFONSO, 2009c, p. 47)
Convém enfatizar que, por meio do modelo de responsabilização assente na política de mercado da educação, fica difícil pensar a educação escolar e reconhecer a complexidade do ensino e da aprendizagem.
Quadro 9 - Trechos dos Documentos - Categoria Educação
Promover a melhoria no processo de ensino e aprendizagem; II - subsidiar as decisões sobre implementação de políticas educacionais voltadas para elevação da qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem.
II - subsidiar as decisões sobre implementação de políticas educacionais voltadas para elevação da qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem.
Na Educação, o objetivo é melhorar os indicadores educacionais do Estado, sobretudo o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco (IDEPE).
II - subsidiar as decisões sobre implementação de políticas educacionais voltadas para elevação da qualidade, equidade e eficiência do ensino e da aprendizagem;
nesse sentido, a SEE entende que o objetivo principal de um sistema de ensino é ofertar uma educação pública de qualidade social como direito fundamental de todas as pessoas, alicerçada no respeito aos direitos humanos, na equidade, na relevância e na pertinência e tendo, como pressupostos operacionais , a eficácia e a eficiência.
Para alcançar uma educação de qualidade social, em que todos tenham direito a aprendizagens significativas, a SEE desenvolve suas ações a partir de um planejamento estratégico, elaborado de forma sistêmica.
Educação de qualidade social e para todos é condição para o desenvolvimento e para a conquista da justiça social, fortalecendo as bases para consolidar um estado com alto Índice de Desenvolvimento Humano, reconhecido por ofertar as condições econômicas, políticas, sociais, culturais e ambientais para que todos os indivíduos desenvolvam suas potencialidades e tenham garantidos os direitos plenos da cidadania.
Para garantir uma educação de qualidade social, a escola deve ainda desenvolver um excelente trabalho pedagógico, compreendido como aquela atividade intencional que acontece na escola, que possibilita as relações de aprendizagens entre sujeitos, orientadas pela ética profissional; é aquele que se alcança por meio de atividades voltadas para produção de ideias, de concepções, conceitos, valores, símbolos, hábitos, atitudes e habilidades voltados para a consecução dos objetivos educacionais do sistema de ensino.
Assegurar, por meio de uma política de Estado, a educação pública de qualidade social para todos, focada em resultados, visando garantir o acesso, a permanência e a formação plena do estudante, pautada nos princípios de inclusão e cidadania.
Partindo do entendimento de Afonso (2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) sobre accountability, de que o conceito está associado às três dimensões - avaliação, responsabilização e prestação de contas - passaremos a analisar as categorias 'avaliação', responsabilização' e 'prestação de contas'.
A avaliação pode ser utilizada para diversos objetivos e funções. Nesse sentido, é condição sine qua non para o desenvolvimento de processos de prestação de contas e responsabilização (accountability), no entanto, deve-se verificar a que interesses serve e como é representada, pois é influenciada por forças políticas e tem efeitos políticos (AFONSO, 2009a, 2009c).
Na análise da categoria 'avaliação', foram identificadas 493 ocorrências dessa categoria – 344, no grupo de documentos políticos, 32, no de documentos regulatórios, e 117, nos documentos administrativos. A categoria 'avaliação' aparece nos documentos associadas a outros indicadores, como 'prova', 'teste', 'exame', 'análise', 'desempenho', 'mérito', 'resultado', 'metas', 'indicadores', 'critérios', 'aprovação(ões)', 'reprovação(ões)', 'avaliados(as)'. Vale ressaltar que as categorias mais recorrentes foram 'desempenho', 'resultado', 'metas', 'indicadores', 'aprovação(ões)' e 'critérios', com uma quantidade maior do que a própria categoria 'avaliação'. Isso pode ser visualizado no Apêndice B.
A partir dos achados e tendo como referência o pensamento de Afonso (2009c) e Horta Neto (2010), podemos afirmar que o estado de Pernambuco tem um sistema próprio de avaliação - o SAEPE - e que o tipo de avaliação implantado no seu sistema educacional é o criterial ou somativo, com base em testes estardinandizados, porque a avaliação é vista como um indicador que pode ser aferido através de resultados quantificáveis, com matrizes curriculares pré-estabelecidas. Entendemos, também, que essas avaliações servem ao objetivo de coleta de informação sobre o sistema educativo do estado de Pernambuco. Assim, através da avaliação criterial, podem estar sendo introduzidos efeitos de mercado no sistema educativo e utilizados como mecanismo de controle do Estado ―[...] [e], por conseguinte [...] a centralização curricular‖ (AFONSO, 2009c, p. 36).
Como a avaliação não desempenha somente um importante papel pedagógico, mas também político, Afonso (2009c) adverte que a introdução de modalidades de avaliação em âmbito estadual, apesar de ter proporcionado certo controle de qualidade, também tem produzido efeitos de intervenção do Estado quando pressionam os professores a ensinarem meramente para testes. Desse modo, "o professor, de algum modo, deixa de ser dono dos seus próprios actos, perde autonomia profissional e converte-se num instrumento de objectivos e de normas impostas de fora para dentro" (ROSALES apud AFONSO, 2009c, p. 41). Diante desse contexto, devemos chamar à atenção para a questão sobre o estado de Pernambuco, visto que professores e gestores são inquiridos a analisar boletins pedagógicos que contêm os resultados da escola e seguir as orientações expressas neles.
Afonso (2010) assevera que a avaliação externa pode trazer consequências negativas para a escola, porque, em vez de visualizar e enfrentar as dificuldades, podem ser adotadas atitudes defensivas e contornados os problemas. Na tentativa de evitar essa situação, o estado de Pernambuco parece desenvolver ações voltadas para aquelas escolas que não atingirem as metas previstas e que "receberão reforço técnico, pedagógico e estrutural", com o objetivo de se reenquadrar nos critérios pré-estabelecidos. Seguindo, Afonso (2010a) diz que isso é
essencial para que a avaliação se constitua como uma oportunidade de melhorar o processo de ensino-aprendizagem.
Além das avaliações, o estado de Pernambuco aplica questionários aos alunos, aos professores e aos gestores a fim de traçar um perfil socioeconômico deles. No entanto, Horta Neto (2010) adverte que os fatores levantados nesses testes não influenciam os resultados dos estudantes, mas podem servir como fonte de informação para que o governo desenvolva ações voltadas para intervir nas áreas prioritárias visando promover melhorias no ensino. Essas e as demais inferências referentes à categoria 'avaliação' podem ser visualizadas no quadro 10, abaixo.
Quadro 10 - Trechos dos Documentos - Categoria Avaliação
Art. 2º Os critérios e indicadores que deverão orientar e possibilitar a avaliação do desempenho a que se refere o artigo anterior serão regulamentados por decreto do Poder Executivo, considerando.
Nesse contexto, a política de responsabilização desenvolvida pela SEE compreende quatro condições implantadas simultaneamente na rede de ensino. São elas: I)objetivos educacionais e metas claras por escolas; II)sistema próprio de avaliação e III)sistema de incentivos para as escolas que alcançam as metas estabelecidas; IV) sistema de monitoramento de indicadores de processos e de resultados.
Além do resultado puro e simples da escola na avaliação, o portal da avaliação contém: a) As matrizes utilizadas na avaliação, com explicações detalhadas sobre os descritores, conhecimentos e competências esperadas para cada série/ ano do ensino fundamental e médio; b) Boletins de resultados contendo a análise contextual com informações por município, estado e Brasil; c) Boletins Pedagógicos de Matemática e Língua Portuguesa;
O SAEPE constitui-se numa avaliação padronizada e censitária que permite aferir o desempenho dos estudantes em língua portuguesa e matemática no 3º, 5º e 9º ano do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio. O retorno dos resultados para a escola é feito por meio de boletins pedagógicos impressos e disponíveis no site da SEE www.educacao.pe.gov.br contendo os resultados por escola e as orientações para os professores e equipes gestora e técnica.
Diante do exposto acima, coube-nos analisar a categoria 'responsabilização', sobre a qual foram identificadas 208 ocorrências - 165 nos documentos políticos; 03, nos regulatórios; e 37, nos administrativos. Ressaltamos que a categoria 'responsabilização' aparece nos documentos associada a outros indicadores, como: 'responsabilidade', 'compromisso', 'garantir', 'responder', 'pactuar', 'pacto' e 'pactuada(s)'. A categoria 'garantir' apresenta o maior número de ocorrências, como pode ser visto no Apêndice B.
A partir dos achados expostos no quadro 11, abaixo, e do pensamento de Afonso (2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012), podemos fazer algumas inferências. O modelo de accountability (responsabilização) implantado no sistema de gestão
da rede de ensino básico do estado de Pernambuco obedece a parâmetros idealizados em outros países, como Portugal e E.U.A. Esse modelo é baseado em objetivos educacionais com metas pré-estabelecidas, sistema próprio de avaliação, política de incentivos e sistema de monitoramento. Outra inferência possibilitada pelos achados é que a responsabilização é feita depois de se assinar o termo de compromisso, que coloca professores, gestores, alunos e suas famílias como responsáveis pelos resultados educacionais. Porém, esse termo é firmado e assinado apenas entre a Secretaria de Educação e os(as) diretores(as) escolares.
O gestor ou diretor escolar assume uma nova centralidade organizacional, porque é ele que deve prestar contas pelos resultados educacionais conseguidos, transformam-se no principal responsável pela efectiva concretização de metas e objetivos, quase sempre central e hierarquicamente definidos (AFONSO, 2010a, p. 21).
O diretor e/ou a escola são apontados como os principais responsáveis pelos resultados, enquanto o Estado apresenta-se como corresponsável. Isso mostra uma inversão de papéis, pois o Estado, como provedor ou garantidor do bem-estar social, é que deveria ser o principal responsável, e não, as escolas. Isso recai nestes questionamentos levantados por Behn (1998): quem decidirá quais resultados devem ser produzidos? Quem deve responder pela produção desses resultados, já que os políticos é que são responsáveis diretos pela implementação de políticas, e os servidores têm a função apenas de executá-las?
É notório que o modelo de responsabilização (accountability) implantado no sistema educacional de Pernambuco ocorreu de forma impositiva, visto que foi implantado através de leis e decretos, como pode ser observado no quadro 11.
Quadro 11 - Trechos dos Documentos - Categoria Responsabilização O IDEPE é o grande norteador desse compromisso."
Isto requer o comprometimento de todos: professores, gestores, alunos e suas famílias, unidos no esforço de cumprimento das metas estipuladas.
Por isso, foi pactuado com a escola, através da assinatura do Termo de Compromisso.
1.1 O presente termo de Compromisso e Responsabilidade tem por objeto pactuar ações de melhoria na qualidade do ensino com a Equipe da Direção da Unidade Escolar e por finalidade garantir os meios para a efetivação da Proposta Pedagógica com foco na aprendizagem do estudante, através do desenvolvimento integral do currículo.
a SEE desenvolveu e está a implementar um sistema de gestão de responsabilização educacional que tem como objetivo definir diretrizes, estabelecer responsabilidades e metas referenciadas na participação, na transparência e na prestação de contas.
4. Sistema de monitoramento: no contexto da gestão de um sistema de responsabilização educacional, a Secretaria de Educação também possui responsabilidade na provisão das condições necessárias ao alcance das metas, educadores de apoio e técnicos de gestão fazem um constante monitoramento e acompanhamento da situação da escola, com o objetivo de apoiá-las em ações pedagógicas e nas áreas de gestão, infraestrutura e de pessoal.
O governo estadual está enfrentando esse desafio com o aperfeiçoamento da gestão e com a consolidação de uma política de responsabilização educacional, transparência e controle social.
Nesse contexto, para a configuração de uma política de responsabilização, é necessária a existência de quatro condições simultâneas no sistema de ensino, quais sejam : a)objetivos educacionais e metas claras por escolas; b)sistema próprio de avaliação ; c)sistema de incentivos para as escolas que alcançam as metas estabelecidas e d) sistema de monitoramento de indicadores de processos.
Esse é um passo importante para a consolidação da política de responsabilização educacional. Ao mesmo tempo em que a Secretaria de Educação consolida uma gestão baseada em corresponsabilidade, em que a escola deve ser responsável pela aprendizagem dos estudantes, também assume a sua responsabilidade em assegurar e manter as condições necessárias para a criação de ambientes educativos seguros, visando a melhoria da qualidade social da educação.
O Governo de Pernambuco desenvolveu uma política de responsabilização pautada em objetivos educacionais com metas por escola, sistema próprio de avaliação e incentivos.
Sabendo que a responsabilização (accountability) mantém uma estreita relação com a prestação de contas, analisamos a categoria 'prestação de contas'. Foram identificadas 132 ocorrências nos documentos – 87, no grupo de documentos políticos, 05, no grupo de documentos regulatórios; e 40, no de documentos administrativos. Assim como em outras categorias, a 'prestação de contas' aparece associada a outros indicadores, tais como: 'premiação', 'bônus', 'informação', 'participação(ções)', 'controle', 'monitoramento' e 'transparência'. Essas informações podem serem visualizadas no Apêndice B.
Com base nos achados mostrados abaixo, no quadro 12, podemos realizar algumas inferências. Depreendemos que o modelo de responsabilização (accountability) implantado no sistema de educação de Pernambuco apresenta o pilar da prestação de contas tendo como base
a transparência e a informação, porquanto são divulgados periodicamente boletins com informações sobre o sistema educacional. Isso atesta o pensamento de Afonso (1999, 2001, 2009a, 2009b, 2009b, 2010a, 2010b, 2010c, 2012) e Shedler (1999), quando afirmam que a
accountability é formada por três pilares: a responsabilização, a prestação de contas – em que a produção de informações, argumentações e justificações tem papel estruturante - e a avaliação que é feita durante o processo de autoavaliação (ou avaliação ex-ante) e durante o processo de avaliação externa ( ou avaliação ex-post).
Sobre essa questão, cabem algumas observações, já que o estado de Pernambuco afirma que está promovendo transparência e prestação de contas, ao informar para a comunidade escolar e a sociedade em geral os resultados escolares. No entanto, essa atitude é questionável, pois não se promovem ações democráticas de gestão apenas com a publicitização de resultados. É necessária a participação dessa comunidade nos momentos de deliberações e tomadas de decisões a respeito dos anseios e das necessidades dessa comunidade e na elaboração dos objetivos educacionais, do currículo, da proposta pedagógica, enfim, do modelo de escola e, consequentemente, de educação que essa