Antes das reformas do período militar, déficits e desequilíbrios fiscais eram endêmicos, sendo suspendidos apenas temporariamente em períodos de grande elevação dos preços do cobre. Nesse período era comum que os Presidentes da República justificassem esse quadro devido à baixa de autoridade do Executivo para controlar os gastos e administrar o orçamento de acordo com objetivos coerentes de política econômica (ARELLANO, 2006, p. 168-171).
A Administração Pinochet assume o poder durante uma grave crise fiscal, introduzindo uma série de mudanças para centralizar o processo decisório orçamentário, assim como o controle sobre receitas e gastos públicos, nas mãos do Executivo e nas autoridades do Ministério da Fazenda. O novo marco normativo é estabelecido na Ley
Orgánica de Administración Financiera del Estado (Decreto-Lei n.º 1.263 de 1975), cujos
fundamentos são incluídos na Constituição de 1980.
É conferida ao Executivo a autoridade exclusiva para propor gastos e estimar receitas fiscais, limitando as atribuições do Legislativo a aprovar ou reduzir o volume de gastos apresentado na peça orçamentária. O Congresso deve aprovar o orçamento dentro de prazos estritos – em caso de descumprimento, considera-se a proposta do Executivo aprovada. Ademais, o Legislativo pode apresentar propostas de redistribuição de despesas entre as rubricas orçamentárias apenas se contar com o acordo do Executivo.
Antes do regime militar as responsabilidades pela gestão das finanças públicas estavam diluídas, o que contribuiu para a elevação do déficit fiscal a níveis incontroláveis, na visão das autoridades econômicas do governo Pinochet. O novo sistema concentra as decisões, evitando que o comportamento fiscal seja o resultado de um conjunto de decisões independentes, tomadas por atores auto-interessados (sejam eles parlamentares ou entidades da burocracia), não necessariamente consistentes com o objetivo geral da política econômica.
As novas normas integram todas as receitas e gastos do governo central ao orçamento anual, eliminando praticamente todas as vinculações orçamentárias. Era comum, sob o modelo anterior, que entidades autônomas mantivessem receitas próprias e recursos de financiamento (assim como os custos decorrentes desse endividamento) fora do orçamento geral, criando a necessidade de recorrer a múltiplas instâncias de negociação para alcançar o resultado global desejado. A partir de 1975 as decisões de endividamento do setor público são
centralizadas no Ministério da Fazenda, que deve aprovar a tomada de qualquer empréstimo. Também é vedado o endividamento de municipalidades, exceto se autorizado em lei.
Ao longo da década de 1980, e especialmente durante a transição democrática, estabelece-se um consenso político em favor da importância da solidez fiscal, reconhecendo os altos custos que o país incorreu no passado em episódios de desequilíbrio fiscal e crise macroeconômica. Os méritos dessa política fiscal equilibrada são ressaltados ao final da década de 1990, quando o “dividendo fiscal” (recursos do FCC e “folga” fiscal, graças ao baixo nível de endividamento público) permite enfrentar de maneira bem sucedida o choque nos preços do cobre e a crise financeira dos países emergentes (que engolfou grande parte da América Latina).
Durante a era Pinochet, o apoio unipessoal do ditador era suficiente para a manutenção da política fiscal equilibrada. A consolidação dessa política fiscal no ambiente democrático dependeria, por sua vez, não somente de sua coerência interna, mas da percepção de seus dividendos pela sociedade, em especial sua capacidade de sustentar o gasto social em conjunturas externas desfavoráveis, contribuir para a redução da inflação e aumentar a credibilidade do país no cenário internacional.
As dificuldades econômicas experimentadas no final da década de 1990 motivam a transformação do consenso social e político em torno da responsabilidade fiscal que havia sido alcançado naquele momento em regras permanentes, que aumentassem a previsibilidade da política fiscal, evitando o risco de desvios futuros conforme a conjuntura política. Não havia, por exemplo, a obrigação formal de manutenção do equilíbrio fiscal intertemporal, e a administração da política fiscal anticíclica dependia excessivamente da discricionariedade das autoridades econômicas e da vontade presidencial.
A partir de 2001 a política fiscal chilena passa a ser baseada no conceito de balanço estrutural do Governo Central, com o objetivo de isolar o processo orçamentário da evolução conjuntural da economia. O balanço fiscal convencional, calculado de acordo com as despesas e receitas em determinado exercício, não depende exclusivamente das decisões das autoridades econômicas, refletindo em parte fenômenos exógenos à política fiscal praticada pela Administração – de fato, variáveis como a atividade econômica, taxa de inflação, câmbio real e taxas de juros determinam, em grande parte, a evolução da arrecadação tributária. No caso do Chile, a flutuação do preço do cobre também assume um papel fundamental, conforme verificado neste capítulo.
Indicadores fiscais convencionais (como o superávit orçamentário) são usualmente dominados por fatores exógenos, impedindo que se separem os movimentos
cíclicos ou transitórios de mudanças mais permanentes na política fiscal. Durante períodos de recessão, por exemplo, como identificar se um déficit fiscal é resultado da contração da base tributária, ou de uma política expansionista intencionalmente promovida pelas autoridades? Por outro lado, a presença de um superávit fiscal não traduz necessariamente uma política fiscal sustentável no médio prazo, pois pode ser decorrente apenas do excesso de receitas extraordinárias, produzidas por um choque externo positivo, em relação às despesas, ocultando um volume insustentável de gastos – que somente será percebido no momento do
bust.
A metodologia do balanço estrutural adotada pelo Chile, em conformidade com os critérios utilizados pelo FMI, efetua ajustes contábeis para que as contas fiscais reflitam adequadamente a variação patrimonial líquida, isolando também os componentes exógenos e transitórios do componente discricionário (ou de política) presente na evolução dos agregados fiscais. Desse modo, é possível indicar o balanço orçamentário que teria existido caso a economia permanecesse em sua trajetória de médio prazo, considerando o nível de receitas e gastos fiscais que seria verificado se o produto estivesse em seu nível potencial42 e o preço do cobre43 fosse aquele de médio prazo – o que se baseia no pressuposto de que o produto evolui em torno de uma trajetória subjacente, que reflete basicamente a taxa de crescimento potencial do longo prazo da economia, e que está sujeita a choques permanentes e temporários de diversas magnitudes.
O orçamento fiscal chileno passa a ser elaborado de acordo com um objetivo de balanço estrutural explícito (inicialmente, superávit estrutural de 1%). Desse modo, é determinado o crescimento máximo do gasto estrutural compatível com esse objetivo, a partir de uma projeção das receitas estruturais do período, que são calculadas conforme as brechas projetadas entre o PIB potencial e efetivo e entre o preço do cobre de curto e longo prazo – ou seja, a capacidade de arrecadação tributária tendencial, no médio prazo, independente da situação conjuntural daquele exercício (MARCEL et al, 2001).
Graças a seu caráter público e anunciado, a regra de superávit fiscal estrutural oferece uma âncora de credibilidade à política fiscal, explicitando aos agentes econômicos qual será a reação do gasto público às mudanças no cenário macroeconômico. A reação anticíclica do gasto público fica evidenciada, evitando que a observação de um déficit fiscal
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A estimativa do PIB potencial é elaborada anualmente, a exemplo do preço de referência do cobre, por um comitê de especialistas externos ao governo.
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A partir de 2005 também passa a ser considerado o preço de referência do molibdênio, subproduto do cobre com crescente participação nas exportações e receitas fiscais (RODRÍGUEZ; TOKMAN; VEGA, 2006, p. 8-9).
legítimo (visando compensar a redução na demanda agregada, que colocaria o produto efetivo abaixo do produto potencial) seja confundida com uma expansão de caráter populista ou eleitoreira.
A utilização do balanço estrutural também permite aperfeiçoar a gestão da Administração Pública. Enquanto as receitas fiscais flutuam de acordo com o ciclo econômico, a expansão do gasto público pode ser realizada de acordo com a evolução da capacidade produtiva da economia, evitando que na fase de expansão do ciclo as despesas se elevem excessivamente, ou que durante as baixas tenha que ser realizado um ajuste fiscal abrupto – possibilitando, assim, o planejamento de políticas públicas em uma perspectiva de médio prazo, com previsibilidade no financiamento ao longo do tempo e evitando o desperdício de recursos com a interrupção de programas e obras já iniciadas.
Na prática, a regra de balanço estrutural se traduz na realização de superávits fiscais convencionais durante os períodos de bonança, quando se recebem receitas reconhecidamente transitórias, que serão poupadas pelo Estado, justamente para poder despendê-las em momentos de baixa conjuntural, quando as receitas são reduzidas e aumentam as necessidades de gasto público. O resultado esperado dessa política é a redução da volatilidade macroeconômica (provocada ou não por choques externos), permitindo que os ciclos econômicos sejam menos pronunciados.
Após vários anos de aplicação da política de balanço estrutural, são identificadas seis virtudes principais do modelo: (i) tem permitido implementar uma política fiscal anticíclica, atenuando os altos e baixos da economia e reduzindo a incerteza a respeito de sua trajetória no médio prazo; (ii) incrementou a poupança pública nos períodos de boom nos preços do cobre, preservando a competitividade do setor transacionável e auxiliando na sustentação de uma taxa de câmbio mais depreciada; (iii) reduziu a volatilidade nas taxas de juros; (iv) aumentou a credibilidade do Estado chileno como emissor de dívida internacional, reduzindo o risco soberano e melhorando o acesso ao financiamento externo em períodos de choques externos negativos, minimizando também o contágio por crises internacionais; (v) reduziu a necessidade da economia recorrer ao financiamento externo; e (vi) assegurou a sustentabilidade do financiamento das políticas sociais, facilitando seu planejamento no longo prazo (VELASCO et al, 2010)
Diante desses resultados favoráveis, a continuidade da política de balanço estrutural ganha respaldo no corpo técnico-burocrático e político, reconhecendo-se a necessidade de aperfeiçoamentos pontuais e de consolidação formal do modelo. Em setembro de 2006 é promulgada a lei n.º 20.128 sobre Responsabilidade Fiscal, que institucionaliza
aspectos-chave do sistema de balanço estrutural e da política fiscal de equilíbrio intertemporal – grande parte dos quais já estava em prática desde 2001, dependendo até então apenas de medidas administrativas e do compromisso das autoridades. São acolhidas recomendações de organismos multilaterais como FMI, Banco Mundial e OCDE, adotando-se as melhores práticas internacionais em matéria de responsabilidade e transparência fiscal.
A Ley sobre Responsabilidad Fiscal determina que o Presidente da República estabeleça, dentro de 90 dias após a posse no cargo, as bases da política fiscal que será aplicada durante sua Administração, discorrendo a respeito das implicações e efeitos desta sobre o balanço estrutural – incorporando o conceito como parte da programação financeiro- orçamentária cotidiana. Ademais, a lei estabelece a obrigação do governo de entregar informações quanto ao estado estrutural das finanças públicas, apontando a sustentabilidade da política fiscal e suas implicações macroeconômicas e financeiras. Não é fixada uma meta específica para o balanço estrutural, preservando a flexibilidade da gestão fiscal no futuro.
Institui-se o Programa de Contingencia contra el Desempleo, que busca reproduzir as políticas de despesa anticíclica empregadas nos países industrializados, ainda pouco desenvolvidas no Chile. O programa tem como objetivo financiar medidas de mitigação do desemprego, sendo aplicado sempre que a taxa de desemprego trimestral exceda a média correspondente aos cinco anos anteriores (ou quando alcance o nível de 10%).
A lei n.º 20.128 também dispõe a respeito da distribuição dos recursos retidos a título de superávit fiscal, destinando-os para a recapitalização do Banco Central (somente ao longo do quinquênio seguinte)44 e para dois novos fundos criados a partir da sua publicação, o
Fondo de Reserva de Pensiones e o Fondo de Estabilización Económica y Social, que serão
considerados nas seções seguintes.