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V. SNURPERNES ADGANG TIL A FISKE OM NATTEN
Todo esse debate sobre a descentralização tem a ver com uma tendência de valorização dos níveis subnacionais de governo em detrimento do governo central, que seria justificada pelo
esgotamento da capacidade de lidar com problemas complexos e extensos por parte dos governos centrais o que leva a transferência desses problemas para os níveis subnacionais, principalmente o municipal. O argumento é procedente: ao se partir um problema ele se divide em partes menores e isso torna mais fácil o seu tratamento. Além disso, ao se transferir o problema para o nível municipal, este seria o mais habilitado a enfrentá-lo dado que a sociedade está mais próxima do governo e, assim, a definição das soluções, acompanhamento, interações e controles seriam mais factíveis em menores agregados (PINHO; SANTANA, 2001:7).
Essa valorização é parte de um consenso internacional, em uma agenda que congrega Banco Mundial e agências como a USAID (The United States Agency for International Development). Estas colocaram como parte do plano de democratização dos países em desenvolvimento a busca por uma governança local democrática (democratic local governance), definida como a transferência significativa de autoridade às unidades de governo locais, que são acessíveis e accountable à cidadania local, que desfruta de forma completa e profunda de seus direitos e liberdades políticos: “meaningful authority devolved to local units of governance that are accessible and accountable to the local citizenry, who enjoy full political rights and liberty” (BLAIR, 2000:21).
Os argumentos a favor do governo local, em geral, reforçam que essa instância forneceria a oportunidade para a participação política (favorecendo a educação do cidadão para a prática da política), ajudaria a assegurar uma distribuição eficiente dos serviços (o governo local teria melhores condições para alocar os recursos públicos atendendo às necessidades locais por estar mais próximo à comunidade) e expressaria oposição a um governo centralizado (sendo a manifestação da difusão do poder político). A ideia dos que defendem o governo local é a de que as instituições políticas locais são essenciais para um governo democrático, posto que muitas vezes são o primeiro e o único contato que os cidadãos tem com os seus governantes, tendo potencial para serem mais responsivas aos cidadãos, com tomada de decisões e ações melhores informadas pela experiência e circunstâncias locais (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009). Por ser assim, a descentralização seria uma forma de fortalecer democraticamente a comunidade local, permitindo maior influência da mesma nas decisões e ações políticas, ao proporcionar inclusão.
Nessa chave, a accountability seria promovida uma vez que os membros da comunidade local seriam mais efetivos em controlar as atividades e decisões do governo local do que uma burocracia pública distante. Sendo mais passível de cobrança, o governo local estaria conectado com uma menor incidência de práticas corruptas. Ele proporcionaria maior visibilidade aos comportamentos desviantes e corruptos: se existe ineficiência ou autoridades locais irresponsáveis às pressões locais ou burocracias locais que buscam seus próprios interesses, mesmo onde tais acusações são justificadas, elas só seriam possíveis por causa da grande visibilidade do governo local. O sistema local seria aberto e forneceria, assim, corretivos para que os seus defeitos sejam revelados (JONES; STEWART, 1985).
Porém, encontramos poucos estudos que de fato testaram empiricamente a associação entre descentralização e menores índices de corrupção: “the relationship between decentralization and corruption is an area where additional field research is merited” (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009:2). Será mostrado adiante que, dentre esses poucos estudos, a controvérsia em torno dos efeitos da descentralização sobre a corrupção está estabelecida e não resolvida (VERON et al., 2006; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009; IVANYNA; SHAR, 2011).
Dentre os estudos empíricos que comprovam os efeitos negativos da descentralização sobre a corrupção – por efeitos negativos entenda-se que um aumento na descentralização provoca o
objetivo almejado: uma diminuição na corrupção – encontram-se Ivanyna e Shar (2011). Eles argumentam que, ao medir de forma adequada a descentralização, mover o governo para perto das pessoas tem um efeito significativamente negativo sobre a incidência de corrupção – não importando qual a medida de corrupção se usa, desde percepções (Corruption Perception Index) até surveys sobre cobrança de propina entre empresas (World Bank Enterprises Survey) e chefes de família (Global Corruption Barometer).23 Assim, a descentralização diminuiria a
freqüência e a quantidade de propinas pagas a funcionários do governo. Se aceitarmos as suas medidas, suas análises estatísticas demonstram robustez e apontam para um efeito sempre negativo da descentralização sobre a corrupção, ainda que nem sempre estatisticamente significativo para todas as medidas de corrupção ou para outras medidas de descentralização. Fisman e Gatti (2002), com um estudo cross-section, e Crook e Manor (2000), com uma análise de caso sobre Índia, Gana, Bangladesh e Costa do Marfim, também encontraram uma relação negativa entre descentralização e corrupção. Estudos sobre a Colômbia mostram como a competição por postos políticos teria aberto as portas para líderes responsáveis e inovativos, que teriam sido a força motora de mudanças na capacidade do Estado e de melhora na entrega de serviços públicos, diminuindo a corrupção no nível local (FISZBEIN, 1997). Outros estudaram os governos estaduais nos EUA para apontar que a descentralização induziria a uma competição acirrada, o que desencorajaria a corrupção (DINCER; ELLIS; WADDELL, 2010).
Entre os defensores da descentralização, qualquer falha sua em promover a diminuição da corrupção é creditada a um processo incompleto ou distorcido de descentralização. Dificilmente se atentam para o fato de que a efetividade da descentralização pode depender da força da comunidade local afetada, das estruturas informais, sociais, econômicas e políticas que a embasam e no próprio suporte e controle advindo do governo central (VERON et al., 2006). Dentre os que destacam os efeitos perversos que a descentralização pode trazer e os problemas envolvendo a accountability sobre o governo local, afirma-se que ao trazer os funcionários públicos para mais perto dos cidadãos através da descentralização, aumenta-se o seu nível de discricionariedade, reduzindo o monitoramento e os controles das agências centrais, criando
23 A controvérsia em torno das formas de se medir a descentralização é grande. Ivanyna e Shar (2011) preferem
medidas realmente locais a medidas subnacionais, e a medem como a expansão dos gastos locais ajustado pelo quanto esses gastos são financiados por receitas próprias ou transferências não-condicionadas. Mas são criticados por esse foco fiscal. Para uma crítica aos estudos que medem descentralização a partir apenas da sua dimensão fiscal, ver Rodden (2005).
mais espaço para a corrupção. Existiriam mais oportunidades para a corrupção no nível local porque os políticos e burocratas locais seriam mais propensos a atender às pressões e demandas por privilégios dos poucos grupos de interesse locais (PRUD´HOMME, 1995). Nesse mesmo sentido, a proximidade envolvendo servidores públicos locais e cidadãos permitiria aos grupos de interesse locais ter maior impacto nas decisões locais, facilitando o aumento do nível de corrupção em países descentralizados (TANZI, 1996).
Assim, estudos mais pessimistas revelam que a descentralização não necessariamente reduz a corrupção, algumas vezes abrindo a porta para o abuso dos fundos públicos pelas administrações locais. Argumenta-se que a descentralização levaria ao aumento da corrupção, ao proporcionar o envolvimento de maior número de servidores públicos que lidam com investidores em potencial, ou mesmo ao promover uma maior dispersão do poder na tomada de decisões, causando uma falta de coordenação entre os burocratas (SCHLEIFER; VISHNY, 1993). Nesse sentido, quando a descentralização envolve acrescentar camadas de governo e expandir áreas de responsabilidade compartilhada, isso poderia facilitar a transferência de “culpa”, diminuindo a accountability ou competição e resultando na extração de rendas (rent- seeking). Outros estudos apontam que países descentralizados teriam uma percepção maior de corrupção e pior performance em termos de serviços públicos na área da saúde (TREISMAN, 2000). Ou que países com maior número de camadas governamentais e de servidores públicos, reportariam propinas com mais freqüência (FAN et al., 2009).
Em uma posição intermediária dentre os (poucos) estudos empíricos sobre o efeito da descentralização sobre a corrupção, alguns o estabelecem como um efeito condicionado. Por exemplo, Bardhan e Mookherjee (2006) mostram como a descentralização promove ganhos de bem-estar e diminui a corrupção, mas somente em serviços financiados com as taxas dos usuários; ela ainda pode diminuir o problema do alto custo informacional envolvido nos sistemas burocráticos altamente hierarquizados, mas isso pode ser compensado se as elites locais são capturadas por redes de corrupção. Ainda afirmam que a descentralização seria menos efetivas em regiões mais pobres – teríamos limitada accountability em situações locais de alta desigualdade política e sócio-econômica. Também defendem que por causa desses efeitos perversos da descentralização em regiões menos desenvolvidas, deveria ser promovido e ressaltado o papel de fiscalização e controle das instituições centrais, monitorando os governos locais e garantindo minimamente a provisão de serviços públicos (BARDHAN; MOOKHERJEE, 2006).
Nessa mesma linha, a organização não-governamental Transparência Internacional mostra, com base em experiências retiradas da Libéria, Peru, Eslováquia e Coréia do Sul, que os esforços anti-corrupção devem levar em conta o quanto decisões localizadas podem proporcionar maiores níveis de corrupção (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2009). Veron et al. (2006), no seu estudo sobre a Índia, revelam como algumas vezes descentralizar a fiscalização de alguns programas para o governo local pode acarretar na formação ou fortalecimento de redes corruptas locais. Sob condições de desigualdade e de redes clientelísticas já existentes, as elites locais capturariam o Estado e, nesse sentido, o que a descentralização faz é realocar a corrupção para os poderosos locais. No seu estudo, o governo local foi capaz de impedir essa formação apenas quando já existia uma forte conexão entre os partidos políticos local e central. Dessa forma, somente o controle feito “de cima”, pelo partido central sobre as práticas descentralizadas, foi capaz de refrear a corrupção. Seus resultados, contra intuitivamente, apontam que a efetividade da descentralização depende de instituições governamentais centralizadoras, que consigam controlar os controladores locais.
Atento aos efeitos condicionantes e ao papel do fluxo de informações, Lessmann e Markwardt (2010) defendem que a descentralização funcionaria como instrumento de responsabilização e controle da corrupção dependendo da efetividade do monitoramento do comportamento dos burocratas. Em outras palavras, o benefício da descentralização só funcionaria onde existe um corpo supervisor, como uma imprensa livre.24 Seus achados apontam que os efeitos benéficos
da descentralização não prevalecem se não há um monitoramento público efetivo, ou seja, se há um nível baixo de liberdade de imprensa. Nesse sentido, os efeitos da descentralização seriam condicionados pelo sistema de controle existente.
Warren (2005a) também aponta algumas situações em que a descentralização pode perder seu efeito diminutivo da corrupção. Na primeira, o problema é o alcance do assunto em debate, pois há assuntos que, por sua natureza, são de escala ampla, atingem mais pessoas do que aquelas moradoras de certo município. Pode ser uma estratégia a favor da corrupção, argumentar a favor do controle local do problema, pois isto pode fortalecer organizações cujas atividades têm efeitos amplos, lhes permitindo escapar da responsabilidade pelos danos causados aos que estão fora daquela unidade política. Além disso, a descentralização pode
24 Um dos problemas desta análise é que a sua medida de liberdade de imprensa é nacional, não considerando a
mídia local. Eles utilizam a Freedom House, uma medida enviesada nos países em desenvolvimento, que deixa de fora a mídia das localidades rurais, distantes e mais pobres.
criar unidades políticas que se ocupam de poucos interesses muito fortes, deixando os cidadãos locais presos por poucos interesses poderosos. Quando se aumenta o tamanho da unidade política, é mais factível que interesses dominantes em um local sejam contrabalançados pelos de outro, e a competição entre eles tornaria mais fácil controlar e estabelecer julgamentos das ações corruptas. Por último, a descentralização pode dissolver a própria accountability. Os funcionários locais podem se aproveitar do fato de que pequenos projetos locais não são sujeitos a revisões centrais e usar o dinheiro público para fins corruptos.
Pelo exposto, fica evidente que a relação entre descentralização e corrupção é ambígua e os estudos que tentaram mapeá-la são inconclusivos. Uma primeira geração de trabalhos apontava os efeitos benéficos da descentralização: redução dos custos de transação, alocação mais eficiente de recursos, provisão mais adequada de bens públicos, responsabilização política e redução da corrupção. Mas estes não são os únicos resultados possíveis, posto que ela também pode acarretar em perdas de coordenação, cooperação e escala; aumento do tamanho do Estado, da corrupção e da instabilidade macro-econômica; menores taxas de crescimento econômico e menos políticas redistributivas (RODDEN, 2005).
O ponto por nós ressaltado é que a associação entre descentralização e corrupção é mediada pelo nível de accountability que se alcança. Esta accountability está relacionada não apenas aos controles que existem no nível local (que perpassam a cidadania, a imprensa, a Câmara de Vereadores, etc) mas principalmente aos processos de responsabilização e fiscalização estabelecidos desde o centro. Descentralização somada a um ambiente sem controles gera efeitos perversos em termos de publicidade das ações dos governantes, em termos de corrupção.
Assim, olhar para processos de descentralização significa olhar para as relações entre o centro e a periferia. As instâncias descentralizadas da periferia devem ser accountable para com o centro. Em uma federação como a brasileira, os governos locais recebem transferências de recursos do governo federal e devem fazer uso responsável dos mesmos. Para além dos mecanismos de accountability presentes no nível local – eleições, partidos políticos fortes (que permitem a expressão da oposição), participação da sociedade civil, mídia, encontros e audiências públicas, procedimentos formais para cidadãos endereçarem suas queixas contra funcionários eleitos (BLAIR, 2000) – as relações democráticas em um sistema federativo
também devem incorporar as relações de accountability entre o governo central e os governos locais. São justamente essas relações que o nosso estudo da rede das instituições federais de accountability permite encontrar. Essa é uma tarefa que envolve uma dupla perspectiva, seja das relações horizontais entre as instituições federais, seja das relações verticais no interior da federação:
Na dinâmica madisoniana brasileira, não só o equilíbrio das relações horizontais entre poderes será desafiado por esse novo patamar de atuação das instituições de accountability, mas também aquele que historicamente caracterizou as relações verticais no interior da federação (ARANTES, 2011:127)
Nesse sentido, Veron et al. (2006) afirmam ser necessário estudar, para além da relação mais geral entre descentralização e corrupção, também a accountability entre o local e o centro. Esses autores chegam a defender que sem estruturas fortes de accountability que conectem governo local e central e sem o envolvimento da Justiça, a descentralização pode não funcionar como estratégia de conter a corrupção. De autores como Bardhan e Mookherjee (2006), Veron et al (2006), e Lessmann e Markwardt (2010) fica a ideia de que a descentralização pode só funcionar enquanto estratégia de neutralização ou mesmo diminuição da corrupção se existe um monitoramento central, no nosso caso, as instituições federais de accountability.
Os esforços centrais de encontrar, controlar e julgar a corrupção que ocorre no nível local fazem sentido se pensarmos que este nível necessita uma atenção especial e diferenciada por parte das agências de accountability. A literatura apontou como funcionários públicos locais em geral possuem maior discricionariedade do que os tomadores de decisões nacionais, estando mais livres das fiscalizações, logo mais livres para transações corruptas. Líderes locais tem maiores oportunidades para cumprir suas funções mas também para abusar de suas posições. Dessa forma, os esquemas corruptos que ocorrem no nível local dependem, para a sua captura, de um sistema de accountability não só no nível local como também central. Nesse sentido, a descentralização só surtiria o efeito neutralizador da corrupção se a esfera local é monitorada por agências centrais.
O ponto de partida da análise empírica são as transferências federais de recursos para os municípios brasileiros, que fariam parte da agenda descentralizadora de 1988. Olhamos para essas transferências, detectamos casos de corrupção nos municípios e a partir daí constatamos se a rede federal de accountability consegue controlar esses casos, lhes dando o devido andamento no campo administrativo e jurídico. O mapeamento da trajetória desses casos na
rede de instituições federais de accountability permite captar até que ponto o governo local brasileiro vem sendo controlado e responsabilizado pelas instâncias centrais, a partir do entendimento de que a descentralização só terá um efeito negativo sobre a corrupção se as instituições centrais são capazes de estabelecer processos de accountability sobre as ações dos governos locais.
Se a rede das instituições federais de accountability funciona, aumenta as chances de que a própria inclusão dos cidadãos nas ações dos governos visadas à implementar as políticas públicas seja assegurada também. Se essa rede falha, não consegue enfrentar as ações corruptas que ocorrem na esfera local, não consegue garantir que o processo de implementação foi inclusivo, tanto de um ponto de vista social como político.
Na sequência do argumento, veremos como a atuação dessa rede demanda uma coordenação entre as instituições. Nos perguntamos se elas conseguem estabelecer os processos de accountability ou se a rede contaria com atuações mais individuais de cada instituição. Será essa rede capaz de enfrentar e controlar os casos de corrupção de forma integrada, estabelecendo laços entre as suas instituições?
O próximo capítulo se aproximará mais ainda da nossa empiria. Ele traz as discussões sobre essa rede federal de accountability, como ela vem sendo estudada, quais as instituições optamos por analisar e como elas vem sendo fortalecidas nos últimos anos. A partir do que essa literatura nos traz, em termos do que podemos esperar encontrar no estudo dessa rede, elaboramos nossas hipóteses de pesquisa. Essas hipóteses trazem tanto as preocupações vistas até aqui em termos de corrupção, como outros questionamentos mais específicos sobre a rede. Será que as instituições de accountability desde o centro se preocupam com as irregularidades que ocorrem na gestão local de recursos federais? Será que elas interagem? Será essa interação absolutamente voltada para os casos de corrupção? O que acontece quando esses casos chegam até a última instância judicial? Essas e outras perguntas guiam a nossa empreitada.
4 A REDE BRASILEIRA DE INSTITUIÇÕES DE ACCOUNTABILITY E AS