Skillet mellom fjernsynsovervåking med og uten bildeopptak

7.7.1 Gjeldende rett

I forarbeidene til personopplysningsloven ble det antatt at fjernsynsovervåking uten noen form for lagring av bildeopptaket ikke uten videre ville være omfattet av loven, jf.

Ot.prp. nr. 90 (1998-99) side 69:

”Det vil følge av lovens generelle virkeområde at den overvåkingen som utgjør en elektronisk behandling av personopplysninger ikke uten videre faller inn under lovens samlede regelsett.

Selv om det elektroniske behandlingsbegrepet som lovforslaget bygger på er videre enn

registerbegrepet i personregisterloven, vil det fremdeles være en del typer fjernsynsovervåking som faller utenfor lovforslagets alminnelige virkeområde. F eks vil fjernsynsovervåking som overføres direkte til en tv-skjerm uten at billedopptak blir lagret, neppe være noen behandling av personopplysninger slik direktivet og lovforslaget nytter uttrykkene.”

Blant annet for å sikre at enkelte sentrale bestemmelser i personopplysningsloven skulle komme til anvendelse for alle former for fjernsynsovervåking uavhengig av reglene om lovens saklige virkeområde i personopplysningsloven § 3 første ledd, ble det gitt en særlig bestemmelse om lovens virkeområde for fjernsynsovervåking i personopplysningsloven § 37.

Personopplysningsloven § 37 første ledd første punktum angir at spesialreglene i personopplysningsloven §§ 38-41 kommer til anvendelse for alle former for

fjernsynsovervåking. Av § 37 første ledd annet punktum følger at det samme også gjelder for personopplysningsloven § 8, 9, 11 og 31 og 32. Dersom bildeopptak fra en fjernsynsovervåking lagres på en slik måte at det er mulig å finne igjen opplysninger om en bestemt person, bestemmer personopplysningsloven § 37 annet ledd første punktum at også de øvrige reglene i loven gjelder.

7.7.2 Datatilsynets rapport

Datatilsynet viser til at personopplysningsloven § 37 er utformet med tanke på at det går et skille mellom fjernsynsovervåking med og uten bildeopptak, men at dette skillet i dag er blitt upraktisk. Den teknologiske utviklingen har medført at fjernsynsovervåking med analog løsning i stor utstrekning er blitt erstattet av digitale løsninger. Digitale løsninger har gjort lagring av bildeopptak både enklere og billigere, og det kan reises spørsmål om ikke fjernsynsovervåking uten opptak – såkalt ren monitorering – er i ferd med å forsvinne helt, jf. rapporten side 28-29:

”Det kan (…) stilles spørsmål ved om ”bare” monitorering vil være aktuelt i fremtiden, når overvåkingen stort sett vil foretas ved hjelp av digitale løsninger.

(…)

Gjeldende lovgivning (jf. § 37, jf. § 3) har i praksis blitt oppfattet å skille mellom analog og digital kameraovervåking.

(…)

Det foreslås (…) at et slikt skille ikke videreføres. Gjeldende regulering, § 37, fremstår i dag som uklar, og analoge opptak er langt på vei i ferd med å bli erstattet av digitale systemer. Av det totale salget i 2004 utgjorde de analoge systemene bare 1 %.”

I Datatilsynets supplerende brev er det vist til at denne utviklingen bare har fortsatt de senere år, jf. side 2 og 5.

7.7.3 Departementets foreløpige merknader

Som Datatilsynet viser til, innebærer den teknologiske utviklingen at fjernsynsovervåking med digitalt utstyr stadig blir mer utbredt.

Personopplysningsloven § 37 første og annet ledd skiller etter sin ordlyd ikke mellom analogt og digitalt utstyr, men med digital teknologi ligger forholdene i større grad til rette for lagring av bildeopptaket. Både økt tilgjengelighet, lav pris og muligheten til å oppbevare og overføre store mengder data uten store kostnader, er faktorer som har bidratt til økt fjernsynsovervåking. Analogt utstyr uten noen form for opptak, eller med opptak ved bruk av magnetbånd og videokassetter (VHS), er mindre i bruk enn for noen år siden. Samtidig er det nærliggende å tro at de enkle lagringsmulighetene som finnes i stor grad blir utnyttet, fordi det i hovedsak er i ettertid den

behandlingsansvarlige vil ønske å nyttiggjøre seg bildene fra overvåkingen. Det kan legges til at digitale løsninger også innebærer nye muligheter for overføring av data.

Når fjernsynsovervåking med bildeopptak nå trolig har blitt den klart vanligste formen fjernsynsovervåking, kan det reises spørsmål om det fremdeles er behov for det

rettslige skillet man i dag har mellom personopplysningsloven § 37 første og annet ledd.

Særlig gjelder dette fordi det ikke alltid være enkelt å avgjøre om en konkret behandling er omfattet av § 37 annet ledd eller ikke.

Slik departementet vurderer det, kan det være et alternativ å erstatte

personopplysningsloven § 37 med en ny bestemmelse i personopplysningsloven § 3 hvor det slås fast at personopplysningsloven kommer til anvendelse på all

fjernsynsovervåking. Ved å innta en slik presisering i § 3, samtidig som man fjerner personopplysningsloven § 37, opphever man det rettslige skillet mellom de to ulike formene for fjernsynsovervåking. I tillegg unngår man å ha en alminnelig regel og en spesiell regel om personopplysningslovens saklige virkeområde.

En lignende løsning er valgt i dansk rett. Persondataloven § 1 stk. 1, som tilsvarer personopplysningsloven § 3 første ledd, lyder som følger:

”Loven gælder for behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, og for ikke-elektronisk behandling af

personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.”

I persondataloven § 1 stk. 7 er imidlertid følgende presisering tatt inn:

”Loven gælder for enhver form for behandling af personoplysninger i forbindelse med tv-overvågning.”

Sistnevnte formulering ble tatt inn i persondataloven ved en lovendring i 2007, etter forslag fra et utvalg som hadde gjennomgått reglene om fjernsynsovervåking. Av utvalgets begrunnelse, jf. Betænkning nr. 1483/2006 ”Betænkning om tv-overvågning”

side 148, fremgår at man blant annet så et behov for å skape klarhet i spørsmålet om når fjernsynsovervåking som behandlingsform var omfattet av persondataloven:

”Konsekvensen af reglerne i lovens § 1, stk. 1 og 2, er (…) at det i nogle sammenhænge kan være vanskelig at fastlægge lovens præcise anvendelsesområde, ligesom det undertiden kan synes noget tilfældigt om en behandling af personoplysninger er omfattet af loven eller ej. Dette har blandt andet vist sig være tilfældet med hensyn til behandling af personoplysninger i

forbindelse med tv-overvågning.”

Å la hele personopplysningsloven komme til anvendelse på all fjernsynsovervåking kan rent umiddelbart fremstå som en vesentlig utvidelse av lovens virkeområde. Utvalget av bestemmelser som det er henvist til i personopplysningsloven § 37 første ledd første punktum, jf. annet punktum, gir imidlertid heller ikke i dag noen uttømmende angivelse av hvilke av lovens regler som gjelder. For eksempel må det antas at

personopplysningsloven kapittel VIII om tilsyn og sanksjoner også gjelder så langt de passer ved fjernsynsovervåking uten opptak, selv om det ikke eksplisitt er vist til disse bestemmelsene. Dertil tilkommer at enkelte bestemmelser i personopplysningsloven, for eksempel reglene om innsyn, lagring og sletting, av praktiske grunner ikke vil være aktuelle ved ren monitorering – selv om de formelt sett skulle gis anvendelse.

Det tilføyes at en hovedregel i personopplysningsloven § 3 om at loven kommer til anvendelse på all fjernsynsovervåking kan suppleres med de unntak som i dag er inntatt i personopplysningsloven § 37 første ledd tredje punktum og annet ledd annet punktum.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på dette forslaget.

7.8 Overføring av tilsynsansvaret med fjernsynsovervåking til kommuner