5.8 SINTEF-S TIFTELSEN
5.8.4 SINTEF Teknologi og samfunn
O crescente processo de globalização impõe-nos o repensar do conceito de soberania. A evolução das telecomunicações, com o advento da internet, permite hoje que, em poucos instantes, firmem-se negócios de monta entre pessoas que estão em lados opostos do globo terrestre. A comunidade evoluiu para novas formas de relacionamento interpessoal, o que inclui o relacionamento entre o Estado e o seu povo.
Alguma reflexão ilustra o caminho trilhado nesse sentido:
a) o comércio internacional envolvia principalmente bens tangíveis; hoje, registra-se aumento substancial do comércio de intangíveis;
b) ao contrário do que acontecia no passado, a maior parte do comércio internacional hoje envolve empresas vinculadas;
c) não se faz mais necessária a presença física para a condução dos negócios, especialmente no que respeita a intangíveis e serviços digitalizáveis;
d) os serviços de telecomunicações foram privatizados e hoje operam sem fronteiras;
e) as comunicações são instantâneas;
f) o capital internacional tem grande mobilidade;
g) o país de residência de uma empresa pode não ser facilmente determinável;
h) os investimentos são feitos fora do país de residência do investidor e fora do país sede da investida.98
À vista dessa crescente evolução, países unem forças com o intuito de fazer face à potência norte-americana, como aconteceu na Europa, gerando questionamento acerca da sobrevivência do conceito de soberania, entendida como poder ilimitado, uno e indivisível, que não se sujeita a nenhum outro. Isso porque alguns Estados delegaram competência à Comunidade Européia, subsumindo-se as decisões adotadas por seus órgãos.
98 Esses são alguns dos fatores apontados por Agostinho Toffoli Tavolaro, em Globalização..., p. 295. Mais adiante, abordando a questão sob a ótica da tributação, ressalta o autor: “Grandes e profundas alterações vem
trazendo e trará a globalização quanto à soberania dos Estados e seu poder impositivo. Inevitável o processo de envolvimento planetário e inexorável o seu alcance, gradativamente teremos solapada a soberania dos Estados, impondo-se um novo sistema constitucional em cada um deles, bem como uma harmonização dos sistemas tributários se sobreporá aos intuitos doutrinários e políticos dos diferentes Estados, conduzindo a uma quase uniformização tributária, salvo profunda comoção dos mercados ou advento de uma guerra catastrófica, quando então não mais haverá preocupação com o sistema tributário, pois os grupos humanos preponderantes derivarão sua força de clavas, lanças, arcos e flechas.”
A crise conceitual gerada a partir de então vem bem descrita por Venilto Paulo Nunes Júnior99:
“Assim, aquele conceito que até então poderia se configurar como algo imune a influências, ilimitado e uno, poderia se confrontar com uma realidade em que o Estado ‘delega’ parcela de sua soberania para o exercício de ente paraestatal. E mais, segue a risca o que decidido por aquele ente, pois, caso contrário, sujeitar-se-á a sanções pecuniárias de grande monta. Esses novos fatores reais de poder, lastreados no aspecto econômico, sugerem que o maior ou menor grau de dependência de um Estado seja aferido ‘por meio de suas reservas e de seu produto interno bruto’, acabando-se, por vez, com aquele tradicional conceito de igualdade material dos Estados.”
Para o autor, o conceito de soberania não mudou, pois a independência que vem nele implícita é meramente formal, e não material. É dizer, independência material jamais existiu, pois não se pode conceber que países tão díspares estejam, do ponto de vista material, em pé de igualdade. A própria Comunidade Européia provaria a alegação, já que a composição do Parlamento Europeu toma em conta a população e o poderio econômico de cada país signatário do pacto. Nesta medida, o caráter de independência do poder soberano sempre foi relativo, sob pena de o país ser alijado do cenário internacional. De acordo com o autor100,
99 O conceito de soberania..., p. 155. 100 O conceito de soberania..., p. 42.
“... ao Estado são dadas duas alternativas: uma que é atual – em que os países acabam por se sujeitar a órgãos para estatais – outra que é mais isolacionista. Os Estados fazem estas opções de acordo com sua vontade. Se optam pelo isolamento, exercem a sua soberania, mas têm de se sujeitar a enormes embargos e sanções do resto do mundo, terão um desenvolvimento mas retardado que os demais países; terão dificuldades no comércio de sua produção interna.
Se o Estado, no entanto, opta por integrar, sujeitando-se a órgãos paraestatais, também exerce a sua soberania, permitindo que aparelho estranho ao estatal estabeleça regras e princípios a serem adotados. Mas é bom que se diga que isto somente ocorre se o Estado assim deseja, assim delega, assim consente, assim exerce plenamente sua soberania.”
Analisada sob outra ótica, a elasticidade do conceito de soberania é motivada também pela verificação, nos dias de hoje, de problemas de âmbito global. Deveras, a questão que se coloca é a seguinte: até que ponto se admite a ação do país que, invocando a soberania e a igualdade entre Estados, prejudica os direitos humanos ou o meio-ambiente? Pode-se argumentar que, como estas questões são objeto de tratado internacional, os Estados, ao firmá- los, nada mais fazem do que exercer sua soberania?
Comungamos da posição de Telma Berardo101, no sentido de que a resposta positiva a esta última questão parece-nos simplista solução. Entendemos acertado o raciocínio segundo o qual se impõe a correta
ponderação de valores entre soberania e direitos humanos, sob pena de se admitir que se invoque o poder soberano para mascarar interesses econômicos, em prejuízo da comunidade internacional. Por outro lado, também descabe atribuir a algum Estado o poder de policiar a atuação dos demais Estados, objetivando, na verdade, a defesa de seus interesses particulares. Nas palavras da autora102:
“Não pode mais ser aceita a soberania como modo de inviabilizar a proteção dos indivíduos, pois este é o fim maior do direito. Todo esse sistema se encontra baseado nas normas e princípios que regem o Estado Democrático de Direito. Negar tal fato, além de negar a soberania ao povo, seria negar o Estado Democrático de Direito, e retornar a um Estado absoluto, deixando todos os poderes nas mãos do soberano, negando todas as conquistas que foram sendo alcançadas e positivadas ao longo dos últimos séculos. (...)
A distinção entre ordem interna e ordem internacional, bem como o próprio conceito de soberania, não podem mais ser um escudo utilizado pelos Estados como meio de se esquivarem de suas obrigações em face dos cidadãos de seu e dos outros Estados. O constitucionalismo moderno e o desenvolvimento da normatividade dos princípios não permite mais que o Estado ignore suas obrigações para com seus cidadãos, bem como para com os demais Estados. (...)
Assim, o conceito de soberania deve se adequar ao reclame da ordem jurídica quanto à prevalência dos direitos humanos. Desse modo, toda e
qualquer interpretação a ser realizada não pode deixar de ter este norte.”
Roy Reis Friede103 defende o redimensionamento do conceito de soberania, a fim de adequá-lo à realidade atual de dependência da ordem jurídica internacional:
“Atualmente, a soberania não é mais entendida no seu sentido absoluto, muito pelo contrário, ela é tomada como estritamente dependente da ordem jurídica internacional. Estado soberano deve ser entendido, por conseqüência, como sendo aquele que se encontra subordinado direta e imediatamente à ordem jurídica internacional, sem que exista entre ele e o direito internacional qualquer outra coletividade de permeio. É, assim,
sujeito de direito internacional, com capacidade plena, o Estado que tem a denominada ‘competência da competência’, na linguagem dos autores alemães.
Sob esta ótica, diversos doutrinadores têm proposto o simples abandono da expressão soberania, uma vez que o poder do Estado não mais pode ser entendido como absoluto, e que, na esfera internacional, deveria ser substituída pelo termo ‘independência’. Todavia, a palavra soberania continua a ser empregada no seu sentido moderno, isto é, com abrangência relativa. Ela tem a vantagem de designar o mais alto poder, estando aí, talvez, a maior razão para a sua manutenção.”
Jose Fernando Cedeño de Barros104 ressalta que o conceito ortodoxo de soberania é hoje visto com muitas reservas, tendo a teoria e a doutrina se ajustado às condições políticas contemporâneas. Cita como exemplo avançado da nova conformação internacional a União Européia, destacando que os responsáveis por sua criação tiveram diante de si a tarefa
de fazer corresponder o objetivo de uma União forte e viável, que preservasse a multiplicidade de países, regiões e culturas, com o princípio da subsidiariedade:
“A sondagem levada a efeito pela Comissão Européia aos cidadãos da União Européia (UE) corresponde substancialmente ao método comunitário e à política de subsidiariedade: aquilo que os Estados- membros podem resolver mais facilmente em conjunto do que em nível interno é decidido em comum nas instituições da UE. As decisões que podem ser adotadas em nível dos Estados e das regiões, em proximidade com os cidadãos, devem ser diretamente tomadas sem passar pela UE. Este princípio está expressamente definido no Tratado de Maastricht:
‘Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém, apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ação encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados- membros, e possa, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação prevista, ser melhor alcançados em nível comunitário.’ (art. 3º-B, segundo parágrafo).”
Lewandowsky105 bem pondera a questão ao expressar que a defesa dos tratados firmados pelos Estados como meros compromissos externos, não imponíveis aos ordenamentos jurídicos nacionais e revogáveis a qualquer tempo, não mais resiste no mundo caracterizado pela interdependência entre os países, sob pena de excluir do cenário internacional aqueles que se recusam a aceitar as normas internacionais que tratam do
1993, p. 105.
direito das gentes. De outra parte, porém, a idéia de que o conceito de soberania teria sido superado pela realidade atual também não encontra fundamento no direito contemporâneo, como se vê da própria Carta da ONU, art. 2º, § 1º, que preceitua que a organização basear-se-á no princípio da igualdade soberana de todos os seus membros.
Patrícia Luíza Kegel106 aponta como aspectos distintivos de uma comunidade supranacional que demonstrariam o esvaziamento do conceito clássico da soberania a aplicabilidade imediata da norma comunitária, a capacidade de interferência direta dos organismos comunitários na estrutura jurídica interna dos Estados-membros e a desistência dos organismos jurisdicionais competentes de controlar a adequação das normas à Constituição nacional. Segundo a autora, essas circunstâncias afetam um dos fundamentos históricos da soberania, qual seja, o poder de o Estado ditar e impor todo o direito que rege a nação, em caráter superior a toda e qualquer outra fonte do direito, ressaltando, outrossim, que é possível que os Estados reservem para si a derradeira competência, qual seja, a de refazer a estrutura de poder do Estado:
“Ou seja, a soberania, e deste modo a unidade do poder de Estado, permanece enquanto os Estados-membros tiverem a capacidade de
105 Globalização..., p. 247-248.
voltar ao status quo original, anterior à sua adesão à comunidade
supranacional. Enquanto aos Estados-membros permanecer a possibilidade fática da secessão, de modo que as sanções sejam apenas as previstas no Direito Internacional, ainda não foi atingido o ‘point of no return’ de diluição da soberania dos Estados envolvidos no processo de integração supranacional.”
Carla Amado Gomes107 faz uma interessante análise do conceito de soberania em face dos processos de integração regional, argumentando que a evolução do mundo moderno fez com que a comunitarização trouxesse a perda de autonomia decisória do Estado, seja interna, seja internacional. O respeito aos compromissos internacionais o vincula não só evitando que prossiga em políticas que inviabilizem o cumprimento dos objetivos da organização em que se insere, mas também fazendo-o dar sua contribuição para que essas políticas se concretizem no espaço comunitário, tudo em linha com a solidariedade comunitária. Tais limitações à tradicional independência do Estado terminam por fazer com que se abandone o tradicional conceito de soberania quantitativa, para abraçar uma nova realidade, a soberania qualitativa:
“A soberania surge então como divisível e parcialmente alienável, pois já não é de um conjunto rígido de poderes que estamos a falar, mas antes de uma qualidade intrínseca do Estado, da sua possibilidade de optar nos aspectos mais relevantes da sua vida interna, da sua organização
política, das grandes diretrizes da governação, enfim, da preservação da sua identidade como organismo autônomo.”
Enfocando a União Européia sob a ótica dos fatores que entende relevantes para constatar essa nova forma de exercício da soberania – o objeto
da cessão, a natureza da cessão dos poderes transferidos e o modo de
formação da vontade institucional -, a autora conclui que não se está ainda diante do point of no return no que respeita à modificação substancial da estrutura dos Estados-membros, ou de alteração de suas essências políticas de modo a torná-los irreconhecíveis. A análise feita pode ser assim sumarizada:
a) o objeto da cessão: não obstante envolva um grande número de atribuições trazidas para o âmbito comunitário, só denota o desejo de uniformização de critérios num espaço cada vez mais integrado, em que se vê a crescente proximidade das populações. O Estado, neste aspecto, não desaparece como referência aglutinadora de um povo diante de um projeto político identificável, mas apenas surge como gestor de interesses de relevância suficiente para justificar o trato conjunto;
b) a natureza da cessão: embora envolva a negação do direito de retirada do Estado, fundada no princípio da solidariedade comunitária, não possibilita a aniquilação da autonomia política dos Estados, uma vez que a revisão dos Tratados só pode ser feita por decisões unânimes. Assim, a vontade política
de manter autonomia dos Estados-membros fica respeitada, seja em razão da exigência desse quorum, seja pela invocação da cláusula rebus sic stantibus;
c) o modo de formação do direito derivado: predomina a regra da maioria, com algumas exceções que exigem a unanimidade (tais quais a harmonização da lei fiscal e de estatuto laboral de trabalhadores dependentes), com prevalência do interesse comunitário na decisão das questões que os Estados concordaram em comunitarizar;
d) é inegável o efeito vinculante do Direito Comunitário, seja o originário seja o derivado, de forma que regulamentos, diretrizes e decisões, sempre que possuam efeitos diretos, podem ser invocados pelos cidadãos para fazer face às normas de Direito nacional, fato esse que vem sendo confirmado pela Corte de Justiça das Comunidades Européias.
Observa a autora, ao final, que a identificação do ponto a partir do qual o Estado torna-se irreconhecível deve ser feita à luz de seu ordenamento constitucional, avaliando, assim, que matérias são consideradas imutáveis – v.g., as cláusulas pétreas referidas na Constituição brasileira. Se o Estado abdicar do poder decisório quanto a tais matérias, perderá sua qualidade soberana e sua identidade histórica.
Corroborando sua conclusão, argumenta a autora que, no âmbito da Comunidade Européia, a condução da política externa e a defesa comum encontram-se na esfera da cooperação entre os governos, e não da comunitarização, não obstante o mesmo não se verifique em relação à identificação dos nacionais, o reconhecimento e a concessão do vínculo de cidadania.
Parece-nos inevitável aceitar que se impõe que o conceito de soberania acompanhe a evolução dos tempos. Não obstante, a mudança reflete, em nosso sentir, muito mais o enfoque dado ao tema do que propriamente a criação de uma nova concepção. A evolução dos tempos, com a globalização e a crescente integração regional, não são incompatíveis com a noção clássica de soberania.
Deveras, a soberania, do ponto de vista do direito interno, é de fato poder uno, indivisível e inalienável, conforme a concepção clássica, que não previu a formação de blocos regionais. Porém, do ponto de vista do direito externo, a tendência integracionista não nega esse mesmo conceito, mas antes com ele se compatibiliza quando se lembra que esse poder uno, indivisível e inalienável cede passo às normas de direito das gentes e às leis divinas.
E é nessa diretriz que se insere, em nosso entender, o dever do Estado de buscar para seus cidadãos o que de melhor houver, inserindo-o na realidade econômica mundial e preservando seu direito ao desenvolvimento, tanto quanto o faz em relação a outras alçadas, tais quais os direitos humanos e a proteção do meio ambiente.
De outra parte, a soberania exercida pelo órgão supranacional resultante do processo de integração regional também é una, indivisível e inalienável. Assim, o Estado é soberano e a união também o é - cada qual dentro de sua esfera de competência.
Assim, não vemos, no cenário atual, incompatibilidade entre soberania e integração regional, mas apenas a relativização do conceito clássico dessa forma de exercício do poder do Estado.
Postas essas poucas linhas sobre relação entre soberania e integração regional, cabe analisar a formação da Comunidade Econômica Européia, a fim de que cheguemos à unificação da moeda.