Por outro lado, a política de autonomia passou a ter como principal meta: o controlo da qualidade do serviço prestado, uma vez que o Estado centralizador não conseguia assegurar essa tarefa, pelo que “a autonomia das escolas só tem sentido quando entendida como instrumento para a concretização do único propósito desejável: aumentar a qualidade das aprendizagens” (relatório C.N.E. 2013, p. 14). De facto, tal como também observam João Formosinho et alii, a autonomia das escolas instalou-se através de “modalidades contratuais (…) entre o Ministério da Educação e as escolas” visando “melhorar a qualidade do serviço público de educação que elas prestam” (Formosinho et alii, 2010, p. 33), configurando assim uma das marcas da crescente desresponsabilização do Estado nesta área tal como afirmam João Formosinho et alii (2010, p. 34):
“A regulação contratual aparece como uma característica de uma sociedade crescentemente liberal e de retracção do Estado, limitando à mera função de regulação privadas entre os cidadãos”.
Os mesmos acrescentam ainda que esta nova realidade da contratualização “implica uma nova concepção da escola pública” e que “pretende romper com uma tradição centralizada e burocrática de gestão das escolas. (Ibidem).
Desta forma, o legislador equacionou diferentes modalidades contratuais, “como consequência do reforço das tendências crescentes de participação e autonomia que caracterizam os sistemas educativos de diferentes países” (Formosinho et alii , p. 66), atribuindo a sua diversidade à “valorização de participação dos actores locais” que “ acompanha o processo de descentralização” (Ibidem)
Mas, historicamente, o conceito de autonomia foi implementado já com o decreto-lei n.º 48/ 89 de 3 de Fevereiro, que, ao reconhecer que prática tradicional na organização de administração educacional se caracterizava pela centralidade, pretende agora a “desconcentração de funções e poderes” e o “reforço da autonomia”, através da “elaboração de um projeto educativo próprio”. Essa autonomia verificava-se em “vários domínios” como o da “gestão de currículo e programas e actividades de complemento curricular”, mas também “na gestão administrativa e financeira”. Esta autonomia traduziu-se no decreto-lei nos capítulos III “ autonomia pedagógica” e IV “ autonomia escolar”.
Esta autonomia viria a ser reforçada anos mais tarde em 1991, com o decreto-lei n.º 172 de 10 de Maio, quando, logo no seu preâmbulo, o legislador reconhece “que a
reforma do sistema educativo pressupõe uma inserção da escola na estrutura de administração educacional que obriga à transferência de poderes de decisão para o plano local”, reforçando a necessidade da “afirmação da diversidade através do exercício de autonomia local e formulação de projectos próprios. Esta transferência de competências viria a verificar-se por exemplo com a institucionalização do “Conselho de Escola” representando toda a comunidade educativa intra-escolar e com poderes alargados de aprovação, definição e supervisão da direcção. A autonomia administrativa e financeira das organizações escolares foi entregue ao Conselho Administrativo, ficando o Conselho Pedagógico incumbido por zelar pela autonomia pedagógica.
Mais tarde, “autonomia” e “descentralização” são as palavras-chave que nortearam o decreto-lei n.º 115-A/98 de 4 de Maio, reforçando os poderes das escolas e seus órgãos ao delegar competências específicas na comunidade local, através por exemplo da figura jurídica do “contrato de autonomia”.
A autonomia consagrada neste diploma centra-se em dois vectores. Em primeiro lugar, verifica-se no funcionamento das organizações escolares, através da aprovação do Regulamento Interno (R.I) (artigo 6); do Projecto Educativo (P.E) (artigo 3) e do Plano Anual de Actividades (P.A.A.) (artigo 3), mas também da constituição de Agrupamento escolares, integrando estabelecimentos escolares do pré-escolar e do 1.º ciclo. O segundo vector do desejo de autonomia por parte da tutela traduz-se, no capítulo VII do mesmo diploma, nas disposições que prevêem a celebração de Contratos de Autonomia, entre o M.E., a escola e a autarquia.
Apesar da possibilidade estar na lei desde 1998, o primeiro contrato de autonomia celebrado entre o Ministério da Educação e uma escola (Escola da Ponte) (Formosinho et alii, 2010, p. 63) aconteceu em 2004, tendo em conta o particular interesse do projecto de organização pedagógica e administrativa apresentado pelo estabelecimento de ensino.
Mas, “apenas no ano lectivo 2006 - 07, se verificou a um esforço sério por parte do Governo” no sentido de “estabelecer uma nova relação entre a gestão das autoridades de administração educativa e as escolas (…) utilizando o instrumento do contrato de autonomia” (Formosinho, 2010, p. 52). Segundo o mesmo autor, as mudanças estruturais deviam ir além de aspectos meramente organizacionais (Projecto educativo, Regulamento Interno, Projecto Curricular de Escola, Projecto Curricular de Turma, modelos de auto-avaliação etc) (Ibidem pp 52-53). Pois,
ao exercício da autonomia da escola faltavam duas áreas essenciais para a afirmação estratégica da escola – o recrutamento, pela escola, dos seus recursos humanos e o exercício da autonomia na área financeira, de equipamentos e de instalações. (Ibidem, p. 53).
É neste contexto, que a tutela decidiu delinear numa primeira versão as modalidades da celebração de um contrato de autonomia, através da portaria n.º 1260/2007 de 26 de Setembro, seleccionando então nessa altura, para uma experiência piloto “vinte e quatro escolas (…) entre as 120 que se voluntariaram para a iniciativa”. (Formosinho et alii; 2010, p. 53). Este processo de selecção era composto por quatro fases; “iniciativa da escola”, “avaliação do contrato por uma comissão nacional”, “negociação entre a escola e a Direcção Regional de Educação quanto às necessidades específicas de equipamento e de instalações” e “assinatura do contrato de desenvolvimento da autonomia entre a escola e a Direcção Regional de Educação” (Formosinho et alii; 2010, p. 54).
Mais recentemente, com a portaria n.º 265/2012 de 30 de Agosto, com uma regulamentação mais exaustiva, quanto à celebração dos referidos contratos. Nesta última versão, a tutela delimita os contornos de uma parceria estratégica para o desenvolvimento da organização escolar, através de metas e compromissos de ambas as partes, claramente definidos e estrategicamente delineados. Destacaria ainda neste normativo os “ganhos” de autonomia para essas escolas, por exemplo quanto ao poder que lhes é conferido na adopção de procedimentos próprios sobre “horários, tempos lectivos, constituição de turmas ou grupos de alunos e ocupação de espaços” (alínea c), ou no “recrutamento e selecção do pessoal docente e não docente, nos termos da legislação aplicável, (alínea d) ou por fim na “possibilidade de autofinanciamento e gestão de receitas que lhe estão consignadas” (alínea g) previstas no artigo 4.º- Desenvolvimento da autonomia. De facto, nenhuma escola antes podia definir fora das normas emanadas da tutela, alterações quanto a horários, tempos lectivos ou constituição de turmas, nem contratar de forma específica pessoal docente ou não docente, nem, muito menos dispor de financiamento próprio, que não fosse autorizado previamente pelos respectivos serviços do M.E.C.
De facto, esta possibilidade de celebração de Contratos de Autonomia entre as escolas e o M.E.C configura o que Meny & Thoenig classificam como “grande decisão” (1992: p. 131), pois revela uma opção política estratégica de fundo, tomada aos mais alto nível e que “ tem história” (Ibidem), ao dar continuidade a uma tendência de descentralização progressiva das decisões para as organizações escolares.
Diploma Finalidade
Decreto-lei n.º 48/ 89 de 3 de Fevereiro Primeira referência à necessidade de autonomia das escolas.
Decreto-lei n.º 172/ 91 de 10 de Maio Reforço da autonomia das escolas.
Decreto-lei n.º 115-A/98 de 4 de Maio Prevê-se a criação de contratos de autonomia. Portaria n.º 1260/2007 de 26 de
Setembro Regulamentação dos contratos de Autonomia.
Portaria n.º 265/2012 de 30 de Agosto
O discurso de mais autonomia para as escolas tem vindo a ser recorrente, ou por vontade política do Estado central, ou por necessidade das escolas e das suas direcções para terem nas suas mãos mais poder decisivo na gestão diária e prática das escolas e agrupamentos escolares. A verdade é que mais autonomia implica sempre maiores e mais responsabilidades, sobretudo para quem a recebe. Por isso, as escolas têm sido cautelosas a contratualizar com o M.E.C. Pois, só em 2013 e 2014, passou a existir um número significativo de escolas e negociarem com a tutela os seus contratos de Autonomia, revelando assim que um passo importante tinha sido dado neste caminho de maior autonomia das organizações escolares face à tutela.