No capítulo anterior observamos como os indicadores sobre a questão habitacional dialogam com a cadeia produtiva do PMCMV. Especificamente, apontamos como a produção do Programa foi realizada seguindo os indicadores de demanda habitacional da Caixa Econômica Federal e da PROHAB, resultando em uma superprodução por demanda, como foi chamado pelo autor. Esta superprodução tem beneficiado as faixas de renda voltadas para incorporação imobiliária e, consequentemente, os agentes envolvidos nesta produção, como a própria Caixa, na condição de financiadora e as empresas construtoras privadas.
A materialização destes indicadores tem impacto direto na produção do espaço urbano e nas formas de ordenamento social. No caso do PMCMV-1, os dois aspectos se misturam. A própria produção do espaço urbano no caso do Faixa 1, tem ocorrido majoritariamente nas periferias das cidades, promovendo a segregação socioespacial, o espraiamento do tecido urbano e o deslocamento forçado dos “indesejáveis urbanos” para as periferias longínquas da cidade (AMORE et al., 2015; FELTRAN, 2014).
Nesta perspectiva, a própria produção do espaço urbano se relaciona com as formas contemporâneas de gestão do social e, no caso, de um social específico: um grupo pobre e, muitas vezes, negro75. Uma das faces da gestão do social é a realização obrigatória do Trabalho Social junto a população beneficiária do Faixa 1 e, somente para esta parcela da população. É interessante apontar como a execução do Trabalho Social se articula diretamente com os dados produzidos via CadÚnico, cadastro na PROHAB (no caso de São Carlos) e os dados fornecidos pelos beneficiários no momento da aquisição, para a Caixa. Todos estes dados tem um potencial para as instituições aprimorarem as técnicas de gestão do social sobre a população mais pobre (IVO, 2008). Carvalho (2015) também apontou em sua dissertação o potencial gestionário da Caixa como agregadora de diversas fontes de informação a respeito da população beneficiada.
Buscando compreender as formas de ordenamento social da periferia contemporânea de São Carlos, via PMCMV-1, esta seção apresentará a trajetória da criação de dois bairros, o Jd.
75 São entendidas as categorias de raça e gênero como constructo social. A categoria “negro/a” refere-se à soma de pardos e pretos, segundo IBGE. Lembrado que a metodologia do IBGE é baseada em auto declaração.
Zaváglia e Eduardo Abdelnur76, e as relações estabelecidas entre o Estado e a iniciativa privada – representada nesta investigação pela Empreiteira RPS e a ONG Céu Azul. Relações estas que foram se desenhando ao longo das incursões etnográficas e da pesquisa documental a respeito do Programa. É preciso pontuar que a categoria “iniciativa privada” não é homogênea, incluindo distintas iniciativas com finalidades, demandas e modos de organizações diferentes. A opção por utilizar o termo iniciativa privada, pelo viés analítico, tem exclusivamente a intenção de distinguir esta categoria da categoria do Estado e da população. Por outro lado, interessam nos aqui justamente as articulações estabelecidas entre os diversos agentes citados. Apresento-os a seguir.
Os bairros Jardim Zaváglia (2011) e Eduardo Abdelnur (2016) localizam-se paralelamente e fisicamente próximos, sendo separados por uma faixa de 500 metros de vegetação ligeiramente espessa. Ambos os bairros contam com cerca de mil unidades habitacionais, totalizando cerca de 6 a 10 mil moradores77. A região onde se localizam os dois bairros, sudoeste, é historicamente habitada pela população de baixa renda e marcada por índices de vulnerabilidade (REVISÃO, 2011).
A ONG Céu Azul (2011) localiza-se no Jd. Zaváglia, onde atende cerca de 300 crianças, majoritariamente do próprio bairro e funciona no contra turno escolar. A ONG junto à escola estadual Zaváglia (2016) são os únicos equipamentos coletivos em atividade nos dois bairros. A instituição se destacou na investigação por três motivos principais: no primeiro momento serviu ao pesquisador como estratégia de entrada em campo; posteriormente, observou-se a importância que a instituição ocupava no bairro Jd. Zaváglia (assunto que será tratado especificamente na Parte II), e; finalmente, a rede de relações entre a ONG e o poder público que foram se desenhando por meio dos documentos analisados.
A Empreiteira RPS foi responsável pelo projeto e execução dos dois empreendimentos estudados aqui. “A RPS Engenharia atua nas áreas de incorporação imobiliária e construção de empreendimentos imobiliários (obras privadas e públicas), desde a fase de coordenação do projeto até a pós-ocupação.”. Em 22 anos de história, foram contratadas mais de 13 mil
76 Ver mapa no Anexo I, desta dissertação.
77 Estimativa apontada pelo Relatório de Diagnóstico da Demanda por Equipamentos e Serviços Públicos Urbanos do Bairro Eduardo Abdelnur, levando em consideração a média municipal de Moradores em Domicílios Particulares Permanentes Ocupados que apontou um índice de 3, 09 moradores, resultando em aproximadamente 3 mil moradores por bairro. Outro índice apontado pela Revisão (2011), segundo os dados do IGBE (2010), é especificamente sobre a região sudoeste da cidade, que detém um dos maiores índices de densidade demográfica, podendo chegar até 4,7 pessoas por domicílio, apontando para uma população de quase 5 mil pessoas por bairro.
unidades habitacionais nas principais cidades do interior do Estado de São Paulo. Em seu portfólio eletrônico é possível observar uma variedade de empreendimentos, desde prédios, condomínios de torres de médio padrão e bairros do PMCMV-1, nas cidades de São Carlos, Limeira, Araraquara, Piracicaba, Sumaré, Louveira, Rio Claro, São João da Boa Vista, Hortolândia e Ribeirão Preto78. A empresa não é cotada na bolsa de valores.
A intenção é demonstrar quais são estes atores que estão produzindo, gerindo e oferecendo serviços à população por intermédio da política social habitacional. Em um contexto mais específico, Georges e Rizek (2016) chamaram as formas de apropriações de financiamentos públicos pela esfera privada de privatizações cruzadas. A combinação entre captação de recursos públicos e gestão terceirizada aponta para novas formas de gestões privadas do
social ou planejamento social privado, especialmente na periferia79 (GEORGES; RIZEK, 2016, p. 58; RIZEK, 2016, p.200). Desta forma, alguns bairros parecem ter se tornado terreno
de experimentação destas práticas cruzadas, redefinindo as relações entre o terceiro setor e o Estado nas suas relações com os programas sociais e a população beneficiária. Estas relações apontam para “modos diversos de construção e gestão do social no âmbito do governo lulista e petista e das gestões do conglomerado de partidos nucleados pelo PSDB” (RIZEK, 2016, p.192).
Buscamos apontar as relações em rede estabelecidas pelos atores públicos e privados a partir das condicionalidades exigidas pelo Programa para o processo de produção dos bairros. São três momentos que se dividem esta exposição. Na primeira parte apresentamos as negociações entre a esfera pública e privada para a construção do Jd. Zaváglia, identificando os agentes envolvidos e o processo de produção do espaço urbano. O escopo principal desta apresentação baseia-se na entrevista concedida pelo ex-presidente da PROHAB, João Muller80, que esteve ativo em grande parte das negociações. Na segunda parte, observa-se como o poder público entra em negociação com a ONG Céu Azul para realização do Projeto de Trabalho Técnico Social. Na terceira parte, nos dedicamos a compreender as relações entre o Estado, a empreiteira RPS Engenharia e a ONG Céu Azul na produção do Conjunto
78 Dados disponíveis em: http://rpsengenharia.com.br/rps-engenharia. Acesso em: 17 Jan. 2017.
79 Estes conceitos referem-se, inicialmente, aos modos identificados em operações de programas de saúde e assistência social (GEORGES; SANTOS, 2016; GEORGES, 2014, 2015) e políticas de cultura (RIZEK, 2013, 2016), especificamente na experiência paulista e paulistana, nomeados como privatizações cruzadas. Observou- se por meio de uma Organização Social, a cargo dos serviços de saúde em todo território do extremo Leste da cidade de São Paulo, novas maneiras de captação de recursos públicos por instituições privadas, refletindo a privatização do financiamento e gestão privada do social que se entrelaçaram com outras políticas de terceirização no caso específico da cultura e da saúde.
Eduardo Abdelnur a partir da análise dos relatórios produzidos pelo poder público. De forma geral, buscamos mapear as negociações na rede de atores, entre a esfera pública e a privada, para a captação de recursos públicos e como isso se reflete na produção do espaço urbano e no seu ordenamento social.
Construindo o Jd. Zaváglia: agenciamento público, vantagem privada?
Buscaremos expor nesta seção sobre o processo de produção material do PMCMV-1, as negociações entre atores e instituições, apontando para formas de relação entre o público e o privado, buscando capturar as diversas instâncias que transformam o Programa em mercadoria política (MISSE, 2002). Pergunta-se, como ocorrem as negociações entre a
empreiteira e o poder público para a produção do bairro?
Uma das entradas de análise para olharmos estas negociações é a entrevista realizada com o ex-presidente da PROHAB, João Muller, à respeito do Residencial Jardim Zaváglia81, como relatamos a seguir.
O Jd. Zaváglia se materializou, segundo Muller, pela vontade e interesse do empreendedor, “Um empreendedor pergunta na Secretaria de Habitação de São Carlos se ela conhecia alguma área que ele pudesse viabilizar o PMCMV-1”. A Prefeitura, então, indica o terreno onde hoje é o empreendimento. A vantagem da área em questão era porque já havia “um empreendimento, o primeiro ‘Zaváglia’, aprovado desde 2000, que era da Fábrica de Toalhas São Carlos”. Com um antigo empreendimento pré-aprovado desde 2000, o limite do perímetro urbano já estava expandido para uma possível construção, o que facilitou o processo, diz Muller.
Entretanto, segundo as diretrizes do Plano Diretor Municipal de São Carlos (Plano Diretor/SC), aquela região é apontada como área de recarga do Aquífero Guarani82, caracterizando-a como inadequada para o assentamento urbano. A prefeitura, interessada no empreendimento, precisava provar que o local era adequado para construção. A solução encontrada foi contratar “técnicos da área que constataram que realmente não era [recarga do
81 No Projeto inicial o Jd. Zaváglia foi fracionado em 3 grandes lotes: Jd. Gramado I, II e III.
82 O relatório de Revisão do Plano Diretor (REVISÃO, 2011, p.56) aponta que a área em que o Jd. Zaváglia está instalado foi classificada pelo Plano Diretor de 2005 como imprópria para a expansão urbana – “Zona de Recuperação e Ocupação Controlada”, uma vez que esta expansão urbana sudoeste pressiona a Área de Proteção Ambiental Corumbataí-Botucatú-Tejupá (Decreto nº 20.960/83) agravando os problemas ambientais e de infraestrutura da periferia.
Aquífero Guarani]”. O “empecilho” ambiental fora resolvido pela prefeitura rapidamente e as negociações puderam continuar:
Muller: [o terreno] era da família Abdelnur. Então, nós orientamos o
empreendedor que estava interessado, que era a RPS, que é do R., que é a RPS Engenharia. Orientamos ele a negociar com o pessoal da [Empresa] Toalhas São Carlos. Se ele conseguisse teria duas vantagens: primeiro, ele era o primeiro empreendedor que estava procurado para fazer o Faixa 1; segundo, já estava provado, não teria que submeter as novas regras83, já
estava na vigência do Plano Diretor; você tinha um empreendimento aprovado sem as exigências, lá de trás; terceiro, nós indicaríamos ele, o prefeito Barba [PT] indicaria ele para a Caixa Econômica Federal fazer o empreendimento. A nossa parte ficaria só dar isenção e fazer o cadastro e definir as famílias. O que foi feito. (...) então, foi assim, a origem foi essa: nós estávamos no lugar certo, na hora certa. O empreendedor queria fazer o Faixa 1 e nós tínhamos dois empreendimentos aprovados antes do Plano Diretor da cidade [se referindo ao Planalto Verde que também estava dentro dos limites urbanos].
O empreendimento aprovado previamente, no lugar onde hoje é o Jd. Zaváglia, seria a Fábrica de Toalhas São Carlos com habitações em volta. Entretanto, Muller afirmou que o projeto da fábrica não se realizou uma vez que ela se encontrava em situação financeira desfavorável. Assim, surge o Zaváglia: entre a articulação dos interesses da RPS Engenharia, o interesse de venda do terreno pela familiar Abdelnur84 e o poder público agenciando as esferas privadas, realizando as isenções tributárias (TBI, ISS e IPTU) e indicando diretamente o empreendedor à Caixa.
Neste contexto, a produção de HIS parece ficar ao acaso das oportunidades de negócio da esfera privada. O poder público fica subordinado à iniciativa privada, assim como parte da produção do espaço urbano. Assertivamente, a colocação do ex-presidente ilustra esta subordinação à esfera privada: “Então foi assim, a origem foi essa: nós estávamos no lugar certo, na hora certa.”. Quando questionado sobre a existência de banco de terras público voltado para HIS, a resposta indicou a ausência e a impossibilidade devido ao porte financeiro
83 O Plano Diretor de 2005 instituiu diretrizes que visavam promover uma cidade compacta, utilizando-se do potencial dos vazios urbanos, buscando controlar a expansão e o uso do solo para evitar o alargamento do tecido. No que se refere a abordagem da HIS, o Plano apontou para a possibilidade de execução em Áreas de Especial Interesse Social – AEIS, resultantes da Outorga Onerosa de Alteração do Uso do Solo, e de outros Instrumentos de Indução de Política Urbana, nas áreas adquiridas com recursos do Fundo Municipal de Habitação e Desenvolvimento Urbano ou nos empreendimentos particulares devidamente aprovados por Lei. Ainda, previu instrumentos de regularização fundiária. O Plano Diretor de 2005 incluiu um conjunto de instrumentos voltados tanto para provisão de HIS como para melhorias e regularização de áreas ocupadas pela população de baixa renda. A alegação da PROHAB é de que não há área economicamente viável dentro da malha urbana para a produção de HIS (REVISÃO, 2011).
84 Em visita a Caixa Econômica Federal de Piracicaba, verificou-se o contrato de compra do terreno do Jd. Zaváglia e Eduardo Abdelnur, atestando a família Abdelnur como antiga proprietária.
do município. Para Muller, a HIS só consegue ser viável de acordo com a vontade do empreendedor privado, uma vez que o município não tem verba para desapropriação:
Muller: Em São Carlos não tinha e não tem estoque de área para fazer
habitação social, por que ela demanda alqueires de terra. Então, onde eu vou ter são nas franjas [urbanas], que são essas áreas distantes da área urbana, onde pode ser feito a expansão. Mas mesmo assim, o município não tem dinheiro para fazer a desapropriação.
A consolidação do Eduardo Abdelnur também se deu em termos parecidos, como esclareceu Muller, “O Abdelnur foi um desafio para nós, por que a Fábrica de Toalhas também estava numa situação difícil, financeiramente. Eu levei pro Barba [prefeito] a possibilidade da gente matar dois coelhos com uma cajadada só. Que era aumentar o número de unidades habitacionais e salvar a fábrica. E deu certinho.”.
A articulação dos empreendimentos habitacionais voltados para a Faixa 1 passou primeiramente pela vontade dos empreendedores e pela necessidade de beneficiá-los, “salvar a fábrica”. Em entrevista com o atual presidente da PROHAB, Júlio César (2016), a premissa se repete:
Júlio Cesar: Quais eram as áreas que eu deveria compor a essa habitação
de interesse social? (...) Lógico, que o PLHIS, apontava a ocupação dos vazios urbanos. Não, não foi isso que ele me apontou. Ele me apontou que eu deveria ocupar a periferia. Isso eu já sabia. Por quê? Parceiros de Faixa 1, eu só encontro aqueles que vão adquirir terra na periferia por um preço menor e transformar ela. (...) considerando os preços dos vazios urbanos bem maiores, seria impraticável, então, eu prosseguir com a ideia de que eu ocupando os vazios urbanos eu estaria promovendo um bem-estar social. Primeiramente, que nem sempre os vazios urbanos estão destinados para este tipo de habitação. Quando não são destinados para isto, estão ali pela própria vocação, explorando o tempo, aguardando o período certo de venda. (...) Como arquiteto, eu me penalizo em visualizar uma situação dessas. No entanto, quando eu me transporto para o executivo, para aquele que dá a legalidade, que vai em busca de um parceiro, eu não vou fugir a essa regra. Por quê? Por que essa regra já faz parte de um papel já consolidado, já aceito por um governo.
Este trecho da entrevista ilustra novamente a subordinação da produção da HIS do município aos “parceiros”, leia-se: construtoras privadas que buscam oportunidade nas áreas de incorporação imobiliária e construção de empreendimentos imobiliários, se valendo do financiamento público para tanto. Este modelo é apontado por Júlio César como “consolidado”, isto é, uma prática que se repete há um tempo. É interessante observar como o
atual presidente concebe os vazios urbanos, “aguardando o período certo de venda”, “pela própria vocação”. Há a naturalização da especulação imobiliária no tecido urbano.
A subordinação do poder público pelo privado também é pontuada no diagnóstico da Revisão do Plano Diretor/SC (REVISÃO, 2011, p. 91), indicando que no contexto contemporâneo o município “faz gestão de financiamento e não produção programática”. Fato este que se materializa no sistema utilizado atualmente pela PROHAB, onde foi substituído o cadastro contínuo dos usuários por um “procedimento de inscrições e sorteio de demanda para cada empreendimento”, o que levará à “desestruturação de mecanismo de sistematização de dados e informações fundamentais para a implementação” da HIS (REVISÃO, 2011, p.78), como também foi apontado no capítulo anterior.
Neste contexto, os indivíduos e famílias pretendentes à HIS são chamados na medida em que há oferta de unidades. Observa-se novamente aqui a “fabricação de uma mercadoria política” (MISSE, 2002), onde os recursos públicos são expropriados do Estado para beneficiar a cadeia produtiva privada e os agentes públicos estão a serviço dela, no papel de agenciadores. Neste caso, temos como pivô os agentes públicos que “negociam” a operação, como o prefeito e o presidente a PROHAB.
Isso nos revela também, como demonstrou Rizek (2011), o papel dos agentes privados de transformação da cidade que renunciam as regulações estatais, em agenciamento com agentes públicos, alterando o tecido urbano. Observa-se uma autonomia empresarial na intervenção direta no urbano e nas sociabilidades subjacentes, obtendo vantagens e acionando mecanismos privatizantes dos eixos de decisões públicas sobre a produção do espaço urbano e as formas de vida.
O caso dos conjuntos Jardim Zaváglia e Eduardo Abdelnur torna-se ainda mais interessante na medida em que ambos foram projetados pela mesma empreiteira, a RPS, e executados em único e grande terreno, da família Abdelnur, onde foi deixada estrategicamente (ou não) uma faixa de 500 metros de vegetação entre os dois bairros85. Esta faixa entre empreendimentos adquiriu um potencial imobiliário na medida em que houve todo um aparelhamento de infraestrutura, tais como rede de esgoto, energia elétrica, água potável e asfalto passando por
ele, financiados pelo PMCMV-1. Neste terreno “abandonado” foi aprovado recentemente86 (2017), pela Câmera Municipal, um empreendimento com aproximadamente 800 unidades habitacionais que será promovido pela RPS com pretensão de parceria do PMCMV Faixa 1,5. Concluindo, a mesma construtora se utilizou de recursos públicos para construir os dois bairros e, consequentemente toda a infraestrutura limítrofe. A faixa de terra ociosa adquiriu maior valor imobiliário devido aos investimentos públicos e agora será explorado pela mesma empreiteira, via política social, mas com uma diferença, será pela faixa de renda de incorporação imobiliária. E, novamente descumprindo as diretrizes do Plano Diretor/SC a respeito da caracterização daquela região como inadequada para assentamentos, apontando a região sudoeste como imprópria para o desenvolvimento urbano e sobre a promoção de uma cidade compacta utilizando os vazios urbanos (REVISÃO, 2011).
Este modelo de expansão do espaço urbano não é recente e já foi apontado por Kowarick por meio do modelo de desenvolvimento da Grande São Paulo, em meados do século XX. Para o autor existe um processo de desenvolvimento que aparenta uma lógica da desordem, apontando para um aparente desordenamento do crescimento da região metropolitana, com traços irregulares e regiões desconexas. Porém, o autor argumenta que a desordem guarda um planejamento estratégico, seguindo um determinado modelo – a lógica da desordem. O modelo se explica por meio de dois movimentos: o “abandono” de lotes entre a cidade consolidada e os novos loteamentos periféricos visando valorizar a terra e beneficiar o capital imobiliário; a promoção da segregação socioespacial, refletindo a condição social e os níveis de segregação imperante. Esse modelo de especulação imobiliária obedece ao método próprio da dinâmica especulativa, que segundo o autor, consiste em produzir um novo lote nunca contíguo ao anterior. Desta maneira, o lote intermediário (ocioso) receberá toda a infraestrutura do novo lote, as linhas de ônibus, as benfeitorias públicas, a infraestrutura e os equipamentos coletivos (KOWARICK, 1979).
Desta forma, produz-se o padrão de periferização que vem desde meados do século XX, aumentando os custos de urbanização ao gerar novas áreas longínquas. O papel do Estado é fundamental uma vez que ele injeta investimentos no tecido urbano, fator de intensa