Outro campo da seguridade social que necessita de vinculação constitucional é o setor da assistência social, principalmente para resolver de vez esse problema atual de equívoco por parte do governo federal em confundir saúde com assistência social, apesar da diretriz do Conselho Nacional de Saúde explicar o que são despesas na área de saúde, algo que os governos fazem questão de ignorar.
4.2.1 Retrospecto histórico
Desde a I Conferência Nacional de Assistência Social, há uma reivindicação de todos os atores envolvidos com a política nacional de assistência social para que o governo federal apóie e viabilize a construção de um Sistema Único de Assistência Social (SUAS), para que a universalização
do atendimento venha transformar essa política em uma política de direitos de fato.
O Conselho Nacional de Assistência Social aprovou a nova política nacional de assistência social, após ter realizado discussões sobre a construção desse sistema, reunindo representantes das três esferas do governo e da sociedade civil organizada para definir os objetivos, alcance, diretrizes, constituição, princípios organizativos e operativos, além do campo de ação e regulação do sistema, à luz da Lei Orgânica de Assistência Social.
Durante o processo de elaboração do Sistema Único da Assistência Social no Congresso Nacional, os parlamentares puderam compreender a nova concepção da política, na perspectiva do sistema único, o impacto na execução da política nacional de seguridade social, e foram esclarecidos a respeito de como se daria o financiamento, bem como da relação do Estado com as entidades que compõem a rede de serviços e o seu controle social.
Em novembro de 2003, o antigo Ministério da Assistência Social apresentou, durante a IV Conferência Nacional, suas propostas para a construção efetiva de um Sistema Único de Assistência Social.
Com um sistema descentralizado e participativo, o governo tem condições de atuar de forma mais integrada com as políticas setoriais e as diferentes esferas da Administração pública, assumindo compromissos de co- responsabilidade e co-financiamento no desenvolvimento de ações voltadas para a inclusão social e diminuição de desigualdades.
Infelizmente, dez anos após a promulgação da Lei Orgânica de Assistência Social, o governo federal conseguiu avançar muito pouco no setor, dentro da atribuição que lhe compete como definidor de diretrizes para a política nacional.
A construção do Sistema Único da Assistência Social interrompe o modelo de programas impostos de cima para baixo, que desconsideram necessidades reais e especificidades locais. Ele tem o objetivo de identificar os problemas sociais na ponta do processo, focando as necessidades de cada Município, ampliando a eficiência dos recursos financeiros e da cobertura social.
O governo federal, através do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ganha espaço para definir políticas e fiscalizar sua execução.
Trata-se de um modelo democrático e descentralizado que tem a missão de ampliar a rede de assistência social brasileira.
O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social é um conjunto orgânico de ações de assistência social de responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em seus respectivos níveis, de maneira complementar e cooperativa.
Essas ações são articuladas entre si por meio das comissões intergestoras e contam com a participação da sociedade civil, por intermédio dos conselhos. O sistema organizado é expresso pela rede prestadora de serviços assistenciais, voltada para as necessidades do conjunto da população.
A Lei Orgânica da Assistência Social, promulgada em 1993, estabeleceu o Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, constituído pelas entidades e organizações de assistência social e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área.
As ações de assistência social organizadas nas três esferas de governo realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos benefícios, serviços, programas e projetos, em suas respectivas esferas e dimensões, aos Estados, Distrito Federal e Municípios.
O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão colegiado de deliberação máxima da política nacional de assistência social, está se preparando para a V Conferência Nacional de Assistência Social.
Segundo o Conselho, a V Conferência Nacional de Assistência Social será um marco na história da política nacional de assistência social, tendo em vista a consolidação, nestes doze anos da Lei Orgânica da Assistência Social, das propostas que, ao longo da história, se faziam presentes nas reivindicações da sociedade brasileira.
Algumas das orientações apresentadas nas conferências municipais, estaduais e do Distrito Federal mostram a importância dos debates encabeçado pelo CNAS em todo país, a partir da aprovação da política nacional de assistência social.
O tema proposto para a V Conferência Nacional de Assistência Social é “SUAS – Plano 10: estratégias e metas para a
implementação da política nacional de assistência social”. Ela ocorrerá em Brasília, no período de 6 a 8 de dezembro de 2005.
A Conferência Nacional será o momento culminante desse processo de reflexões, avaliações, debates e proposições, pois caberá a ela deliberar, à luz das conferências municipais, estaduais e do Distrito Federal, os rumos a serem tomados pela assistência social no país.
Wagner Balera adverte que, ao definir o conteúdo da justiça social, a Constituição de 1988 afirma que, dentre outros resultados, ela deverá implementar a redução das desigualdades sociais.132
A definição acima trata de princípio que postula o seu próprio acabamento e que está a exigir esforço de governantes e governados para reduzirem as desigualdades sociais.
Para o autor, para exigir resposta do setor da seguridade social, a quem compete o cuidado dos necessitados, o comando ordena aos componentes do sistema o estabelecimento de planos, programas e projetos redutores da desigualdade, a fim de que se estabeleça a justa integração daqueles que estão à margem da vida social.
O nosso entendimento é que isso só se dá através de uma vinculação orçamentária, ou seja, cumprindo o financiamento indireto, disponibilizando os recursos e garantindo os mínimos sociais, o que poderá ser definitivamente deliberado na V conferência.
A Emenda Constitucional n. 31, de 14 de dezembro de 2000, acrescentou o artigo 79 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, com objetivo de executar ações do sistema de assistência social.
A Lei Complementar n. 111/2001 disciplinou a criação e funcionamento do Fundo, entretanto observa Wagner Balera que “cumpre aos responsáveis pela aplicação dos recursos desse Fundo abrir caminho entre o assistencialismo e demagogia, fazendo com que os programas entrem na órbita constitucional da seguridade social”.133
Demonstramos, no decorrer do trabalho, as dificuldades enfrentadas na implementação das tarefas, em decorrência da falta de definição dos percentuais do orçamento para o setor. Wagner Balera ainda afirma que “é bem verdade que a exigência constitucional poderia ser sintetizada na seguinte proposição: é necessário que cada qual seja solidário com os demais, de tal arte que todas as pessoas tenham mínimas condições de vida”.134
A idéia é completa, pois são chamados à responsabilidade solidária todos os setores da comunidade, e não apenas os poderes públicos, a quem compete, naturalmente, a coordenação das atividades, em todos os níveis.135
133 Wagner Balera, Sistema de seguridade social, p. 34. 134 Ibidem, p. 82.
135 “A melhor organização da solidariedade, permitindo superior aproveitamento dos recursos
dispersos em todos os setores, é, segundo entendemos, instrumento indispensável para que seja atingido o fim último da comunidade a que, com tanta elegância, João Paulo II, reproduzindo a expressão de Paulo VI, denomina “a civilização do amor” (Carta Encíclica Dives in Misericordia, de 30 de novembro de 1980, ponto 94).” (Wagner Balera, Sistema de seguridade social, p. 82).
É necessário que o sistema busque todas as iniciativas que marcham em favor da redução das desigualdades, a fim de tentar imprimir- lhes coerência, respeitando a diversidade de objetivos e de estratégias de ação das pessoas e entidades que atuam no setor. No Brasil, as desigualdades sociais excluem dos bens sociais milhões e milhões de pessoas e criam imenso abismo entre brasileiros.136
Poucos ficaram cada vez mais ricos, enquanto muitos foram excluídos da vida social e reduzidos à miséria absoluta.137
Poderíamos neste ato relembrar o constitucionalismo social, pois é dever construir uma sociedade mais justa, através da correção dos excessos próprios do individualismo.
Não podemos tolerar mais esse quadro de desigualdade e marginalização social, pois lutamos para que o constituinte de 1988 promulgasse a ferramenta da assistência social, e agora necessitamos colocar essa ferramenta em prática, através da vinculação orçamentária, aplicando o financiamento indireto e exigindo dos entes federativos a responsabilidade social.
Não podemos esquecer que a assistência é a garantia de proteção aos que necessitam de amparo do Estado para sobreviver. A rigor,
136 Relatório do Banco Mundial afirma que o Brasil contava com 23 milhões de pobres em 1981 e
que esse número ascendeu para 33 milhões em 1987 (BIRD, Informe sobre el desarrollo mundial, 1990 – Pobreza. (Leonardo Guimarães Neto, O mercado de trabalho na década perdida, São Paulo, Revista da Fundação SEADE, v. 4, p. 6 apud Wagner Balera, Sistema de seguridade
social, p. 105).
137 O coeficiente de Gini, medida que, segundo o dicionário de economia, se emprega para o
registro da concentração de renda, atingiu seu mais alto patamar em 1989: 0,652%. Isso significa que apenas 658 mil pessoas (1% da PEA) concentraram 15,9% da renda nacional do trabalho, enquanto 6,58milhões de trabalhadores (10% da PEA) ficaram com ínfimos 0,7% da mesma renda. (Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD) do IBGE).
enquanto a previdência cuida de amparar os trabalhadores e dependentes quando ocorre uma incapacidade para o trabalho, a assistência presta serviços aos carentes e necessitados.
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) considera carente aquele que têm renda familiar inferior a 25% do salário mínimo por pessoa. Para efeitos dessa lei, o vocábulo família pressupõe a convivência sob o mesmo teto, devendo ser compreendida como integrada pelo cônjuge, companheiro e companheira, filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 18 anos, ou inválido, os pais e o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 18 anos ou inválido, lembrando que o enteado equipara- se a filho, nos termos do parágrafo 2º do artigo 16 da Lei n. 8.213/91.
Essa área é muito importante, e inclui também o amparo aos idosos, considerados esses os que têm 65 anos ou mais. A partir da promulgação do Estatuto do Idoso, os carentes recebem o benefício de prestação continuada como um amparo assistencial, uma vez que sua concessão independe de ter o beneficiário contribuído ou não para a seguridade, apesar dos recursos para o pagamento serem da seguridade social.
No sistema atual, ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) cabe o repasse dos recursos destinados à cobertura das despesas relativas à assistência social, mediante efetiva instituição e funcionamento do Conselho de Assistência Social.
O repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social aos Estados, Distrito Federal e Municípios é condicionado ao cumprimento da previsão do artigo 195, caput da Constituição Federal, ou seja, à comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à
assistência social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999.
Cabe à União a responsabilidade pelos recursos destinados ao financiamento dos benefícios de prestação continuada, que poderão ser repassados diretamente pelo Ministério da Previdência e Assistência Social ao INSS, órgão responsável pela sua execução e manutenção, uma vez que não cabe à previdência, e muito menos à saúde, o financiamento das prestações assistenciais. É necessária uma vinculação orçamentária urgente para solucionar essa lacuna no financiamento da assistência social.
A assistência social tem um papel primordial na sociedade brasileira, pois as prestações assistenciais são uma arma no combate à marginalização e desigualdade social, dividindo-se em benefícios de prestação continuada, benefícios eventuais, serviços sociais e projetos de enfrentamento da pobreza.
Como já demonstramos, o benefício de prestação continuada garante à pessoa portadora de deficiência e ao idoso uma renda mensal de um salário mínimo, desde que ela comprove não possuir meios de prover a própria manutenção e nem tê-la provida por sua família.
Os benefícios eventuais são aqueles que visam o pagamento de auxílio-natalidade ou auxílio-morte às famílias cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo.
A Lei n. 8.742/93 prevê que outros benefícios eventuais podem ser estabelecidos para atender à necessidade advinda da situação de vulnerabilidade temporária, com prioridade para a criança, a família, o idoso,
a pessoa portadora de deficiência, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pública.
Os benefícios de auxílio-natalidade e auxílio-funeral eram pagos pelo INSS. Com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social, a responsabilidade foi transferida aos Municípios, conforme previsão do artigo 15, inciso III da Lei 8.742/93.
Nos termos do parágrafo 1º do artigo 40 da Lei Orgânica da Assistência Social, a transferência dos beneficiários do sistema previdenciário para a assistência social deve ser estabelecida, de forma que o atendimento da população não sofra solução de continuidade, porém inúmeros Municípios não implementaram o pagamento de auxílio-natalidade e auxílio- funeral.
Observamos a necessidade de se solucionarem definitivamente esses problemas, através de uma vinculação orçamentária. A Lei Orgânica da Assistência Social, no artigo 25 prescreve que os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição de investimento econômico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para a melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão de qualidade de vida, preservação do meio ambiente e sua organização social.
Porém, sem uma contrapartida, esses projetos se tornam impossíveis, pois eles devem se assentar em diversos mecanismos de
articulação governamental, em sistema de cooperação entre organismos governamentais e não governamentais e da sociedade civil.
É da competência da União, em âmbito nacional, e dos Estados, em âmbito regional ou local, apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento da pobreza.
Aos Municípios, por sua vez, compete executar os projetos e enfrentamento da pobreza, incluindo toda a sociedade brasileira. O artigo 79 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias prevê, no âmbito do Poder Executivo Federal, a criação do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros o acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social, voltados para a melhoria da qualidade de vida.
Em 6 de julho de 2001, a Lei Complementar n. 111 regulamentou o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, na forma prevista pelos artigos 79, 80 e 81 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Os recursos do Fundo são direcionados a ações que tenham como alvo:
I - Famílias cuja renda per capita seja inferior à linha de pobreza, assim como indivíduos em igual situação de renda;
II - As populações de municípios e localidades urbanas e rurais, isoladas ou integrantes de regiões metropolitanas, que apresentem condições de vida desfavoráveis.
O atendimento às famílias e indivíduos deve ser feito, prioritariamente, por meio de programas de reforço de renda, nas modalidades “Bolsa-escola”, para as famílias que têm filhos com idade entre seis e quinze anos e “Bolsa-alimentação”, para as famílias com filhos em idade de zero a seis anos e indivíduos que perderam os vínculos familiares.
Este trabalho preocupa-se exatamente com o cumprimento dessas metas, e não podemos esquecer que hoje o governo não vem cumprindo os programas da Emenda Constitucional n. 29/2000. Para acompanhar o programa especifico da assistência social, foi instituído o conselho consultivo e de acompanhamento do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, cujos membros são designados pelo Presidente da República, com atribuição de opinar sobre as políticas, diretrizes e prioridades do Fundo e acompanhar a aplicação de seus recursos.
Compete ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por decisão da maioria absoluta de seus membros, respeitados o orçamento da seguridade social e a disponibilidade do Fundo Nacional de Assistência Social, a proposição ao Poder Executivo de alteração dos limites da renda mensal per capita. O Conselho Nacional de Assistência Social é um órgão superior de deliberação colegiada, de composição paritária (sociedade civil e governo), vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).
Portanto, para enfrentar-se de cabeça erguida esses projetos, é necessário conscientizar os entes federativos, inclusive o Congresso Nacional, da importância de vincular o financiamento da assistência social, através do financiamento indireto, cumprindo exatamente do caput do artigo 195 da Constituição Federal.
Nesse sentido, para ajudar a formular e modelar essa vinculação, estudaremos o orçamento em seu aspecto social, demonstrando que a solução está no próprio sistema.