A partir dos anos 1970 e nas décadas seguintes o planejamento tradicional fragilizou- se diante de outras perspectivas, de caráter participativo ou estratégico.. Nesta perspectiva estratégica, a regulação e a mediação estatal cedem lugar ao ajustamento frente às necessidades e interesses, inclusive imediatos, do mercado e do capital, revelando tendências contemporâneas de desregulamentação e redução do papel e da presença do Estado. Especificamente no âmbito do planejamento urbano, esta transição somente ocorrerá entre os
anos 1980 e 1990. Sànchez (2001, p. 03) evidencia como esta transição se articula a transformações mais amplas no capitalismo:
A fase atual do capitalismo só se realiza produzindo um novo espaço, pressionado pelas novas exigências da acumulação, mediante suas lógicas e estratégias à escala mundial. Na produção desse espaço operam agentes e interesses combinados em diferentes campos políticos e arranjos territoriais para cada caso. Sujeitos, instituições, práticas e produtos circulam, de maneira relacionada, no âmbito de diferentes mercados, materiais e símbolos. Efetivamente, a análise do mercado de cidades permite identificar a produção, circulação e troca de bens materiais junto à produção, circulação e troca de imagens, linguagens publicitárias e discursos.
Esse enfoque estratégico associa-se, em grande número de casos, a uma perspectiva funcional à reestruturação contemporânea do capital, indicando, de forma hegemônica, uma vertente fundamentada em conceitos e técnicas advindos do planejamento empresarial, visto como inspiração em virtude da crescente concorrência e dos desafios e condições semelhantes às empresas, segundo essas concepções, enfrentados pelas cidades contemporâneas. Porém, para perceber isto de uma forma mais complexa, é necessário relativizar a ruptura entre o planejamento urbano modernista/funcionalista de cariz tecno-burocrático e a matriz estratégica de mercado de planejamento, percebendo os vínculos, tensões e fios de continuidade que articulam essas duas vertentes.
Sànchez (2001, p. 03), por exemplo, destacando como o processo de produção do espaço social é ao mesmo tempo objetivo e subjetivo – inclusive porque essa produção remete à geração de qualidades materiais e valores simbólicos – faz referência à existência atual de um mercado de cidades, evidenciando a importância crescente do espaço nos processos e dinâmicas de reprodução do capital:
Essa estratégia global encontra uma nova dinâmica para a reprodução do capitalismo: a construção da cidade-mercadoria que, sob a égide do poder político dos governos locais, perfila-se através dos processos de reestruturação urbana (como exigência da economia competitiva) e através da construção de imagem para vendê- la, para inseri-la no mercado. Como mercadoria especial, envolve estratégias especiais de promoção: são produzidas representações que obedecem a uma determinada visão de mundo, são construídas imagens-síntese sobre a cidade e são criados discursos referentes à cidade, encontrando na mídia e nas políticas de city marketing importantes instrumentos de difusão e afirmação. As representações do espaço e, baseadas nelas, as imagens-síntese e os discursos sobre as cidades, fazem parte, pela mediação do político, dos processos de intervenção espacial para renovação urbana (Sànchez, 2001, p. 03).
Sànchez (2001, p. 03) também indica como esse mercado das cidades movimenta outros mercados, o que remete à articulação de um conjunto de outros agentes sociais: mercado para empresas com interesses localizados, mercado imobiliário, mercado de
consumo, mercado do turismo, mercado das chamadas “boas práticas”, mercado de consultoria em planejamento e políticas públicas, mercados vinculados aos grandes eventos, dentre outros.
Internacionalmente e no Brasil, um número crescente de cidades vem assumindo essa perspectiva. Essa proposta é divulgada internacionalmente por um conjunto de instituições ou agências multilaterais e de consultores privados, tendo a cidade de Barcelona como o principal exemplo internacional e, no Brasil, a cidade do Rio de Janeiro. Em nosso país, um dos marcos da difusão dessa vertente de planejamento estratégico ocorreu com a chegada da missão catalã ao Rio de Janeiro, em maio de 1993, convidada pelo Prefeito César Maia (Leal, 2001). Portanto, é possível afirmar que essa vertente de planejamento adquire uma importância e, no caso da revisão do PD de Fortaleza, será necessário perceber quais as influências existentes. Porém, para além de influências diretas, deve-se destacar a importância da difusão de uma concepção de cidade e de intervenção do poder público, profundamente marcada por elementos tais como a articulação entre intervenção urbana, marketing, serviços e turismo; a desigualdade no tratamento urbano a partir da inclusão ou não das cidades, regiões e áreas intra-urbanas em projetos e/ou em processos de valorização urbanística; o deslocamento, por vezes sutil e/ou implícito, do plano para o projeto; a profunda articulação do planejamento com os processos de reprodução do capital; a recriação do financiamento público e dos vínculos, articulações entre os agentes individuais, coletivos e institucionais estatais e empresariais, reconfigurando as redes que mobilizam e permitem a convivência cotidiana e sistemática de uma pluralidade de agentes.
Nessa vertente de planejamento urbano, uma questão central é a competitividade urbana. Trata-se de criar as condições para competir permanentemente, frente outras cidades, pelos investimentos de capital, tecnologia e competências, atração de novas indústrias e negócios, preço e qualidade dos produtos e serviços e atração de consumidores e de força de trabalho qualificada (Vainer, 2002). Vainer (2002) indica como o discurso hegemônico dessa matriz articula um projeto de cidade, onde esta é pressuposta e/ou comparada a uma mercadoria, uma empresa e uma pátria (Vainer, 2002, p.78). As reformas urbanas devem criar ou explicitar as condições materiais e/ou imateriais que tornem a cidade competitiva no mercado internacional. Trata-se de disponibilizar os atributos infra-estruturais e simbólicos que constituem a cidade enquanto valor de uso para agentes vinculados ao grande capital, ao mercado internacional, a visitantes e usuários com poder de consumo. No discurso dominante, “a venda da cidade é, necessariamente, a venda daqueles atributos específicos que constituem,
de uma maneira ou de outra, insumos valorizados pelo capital transnacional”, tais como espaços para convenções e feiras, parques industriais e tecnológicos, torres de comunicação e comércio, segurança, sistemas de transporte e comunicação, dentre outros (Vainer, 2002, p.79). Ao assumir a imagem da cidade enquanto mercadoria é necessário perceber que, na maioria dos casos, não é a cidade que é vendida, em sua materialidade e concretude histórica, mas locais específicos da cidade, imagens construídas através da publicidade e da mídia, capazes de fortalecer uma identidade específica, positiva, ocultando contradições, conflitos, dimensões negativas. Nessa perspectiva, o “plano estratégico assume a fragmentação na abordagem da cidade, priorizando as localizações com mais potencial de rentabilidade imobiliária e carga simbólica” (Maricato, 2002, p.69).
Essas tendências de intervenção também têm se apropriado de visões pós-modernas, passando a ter a cultura e o marketing como elementos centrais na estratégia de construção das condições, materiais e imateriais, de competitividade. Gondim (2007, p. 83) indica como a estratégia pós-moderna das intervenções urbanas se vincula à “produção de novos espaços com ênfase em qualidades estéticas e sua apropriação ou uso por grupos sociais supostamente heterogêneos, incluindo turistas”. Além disso, também se observa uma “mudança na escala dos planos: a pretensão à visão global compreensiva dá lugar a um planejamento mais contextualizado, voltado para bairros ou setores específicos da cidade” (Idem, ibidem, p. 83).
Na perspectiva estratégica pensar a cidade como empresa significa, essencialmente, “concebê-la e instaurá-la como agente econômico que atua no contexto de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do planejamento e execução de suas ações” (Vainer, 2002). Desta forma, “agir estrategicamente, agir empresarialmente significa, antes de mais nada, ter como horizonte o mercado, tomar decisões a partir das informações e expectativas geradas no e pelo mercado” (Vainer, 2002). Portanto, a cidade é pensada e sentida como um sujeito abstrato e genérico, constituindo uma homogeneidade que não corresponde às estratificações sociais existentes. Esse sujeito abstrato e homogêneo, além de ocultar indivíduos, grupos e classes sociais que não se adequam ou inserem na lógica dominante, deve agir como uma empresa, direcionando seus esforços e tendo como parâmetros o mercado, a eficiência, a lucratividade. Dessas concepções centrais, decorre a afirmação de quem são os agentes estratégicos nessa visão. Os segmentos e classes sociais que não tem acesso ao mercado, incapazes de fortalecer a competitividade urbana, não são relevantes para o planejamento, gestão e reforma do espaço urbano nessa perspectiva (Vainer,
2002, p.87). O sentido geral da mudança é profundo e deve ser percebido em suas conseqüências ético-políticas:
(...) a analogia cidade-empresa não se esgota numa proposta simplesmente administrativa ou, como muitas vezes pretendem apresentar seus defensores, meramente gerencial ou operacional. Na verdade, é o conjunto da cidade e do poder local que está sendo redefinido. O conceito de cidade, e com ele os conceitos de poder público e de governo da cidade são investidos de novos significados, numa operação que tem como um dos esteios a transformação da cidade em sujeito / ator econômico (...) e, mais especificamente, num sujeito / ator cuja natureza mercantil e empresarial instaura o poder de uma nova lógica, com a qual se pretende legitimar a apropriação direta dos instrumentos de poder público por grupos empresariais privados (Vainer, 2002, p.89).
Nesse processo, os “segmentos de escassa relevância estratégica” são alijados da participação no planejamento, podendo-se falar em uma passagem “do despotismo tecnoburocrático com pretensões racionalistas para a ditadura gerencial com pretensões a produtivizar a cidade e os cidadãos” (Vainer, 2002, p.90). Aqui se pode efetuar a análise crítica da terceira analogia, a da cidade enquanto pátria:
A instauração da cidade-empresa constitui, em tudo e por tudo, uma negação radical da cidade enquanto espaço político – enquanto polis. Afinal, como lembrava Marx, na porta das empresas, dos laboratórios secretos da produção capitalista está escrito: “No admittance except on business” (...) Aqui não se elegem dirigentes, nem se discutem objetivos; tampouco há tempo e condições de refletir sobre valores, filosofia ou utopias. Na empresa reina o pragmatismo, o realismo, o sentido prático; e a produtivização é a única lei (Vainer, 2002, p.91).
Surge a seguinte questão política: como criar condições de legitimidade em um projeto que reduz tão radicalmente o espaço público, que nega a politização da sociedade? A estratégia utilizada é a da produção permanente do consenso, o consenso como princípio e fim, onde o discurso trata a cidade como uma unidade: “a cidade compete, a cidade deseja, a cidade necessita”, aceitando-se como natural a instauração da cidade como sujeito simples, coeso, sem qualificação (Vainer, 2002, 91). Apesar das críticas, os defensores dessa matriz assumem a perspectiva de que o planejamento urbano teria a capacidade de produzir uma “pátria reconciliada”, ao ser situado em uma “confluência mágica” de interesses comuns, acima das contradições e desigualdades estruturais, dos partidos e das paixões políticas, do debate acerca das visões ideológicas, dos projetos de sociedade e das prioridades nacionais ou locais (Vainer, 2002). Na prática, a utopia da pólis enquanto espaço de encontro e confronto dos cidadãos é negada pelo pragmatismo da city, espaço, objeto e sujeito de negócios. Nessa perspectiva, a “participação proposta se funda na negação da cidadania: consumidor de
mercadorias, acionista de empresa ou patriota orgulhoso, o citadino planejado estrategicamente está condenado a ver desaparecer o espaço e a condição de uma cidadania desde sempre contestada no projeto moderno” (Vainer, 2002, p. 101). Parte-se do pressuposto, a ser aceito por todos, de que a cidade-mercadoria e a cidade-empresa indicam os eixos estratégicos a serem seguidos, independentemente de posição, classe, opção política, etc. Maricato (2002, p. 60) indica como a participação nessa vertente, “implica em subordinar os interesses de muitos aos interesses hegemônicos: unidade para salvar a cidade e levá-la a uma vitória sobre as demais que competem pelos mesmos investimentos”. Vainer (2002, p. 98- 101) destaca como o “planejamento estratégico urbano e seu patriotismo de cidade desembocam claramente num projeto de eliminação da esfera política local”.
Gondim (2007, p. 89-90) também analisa criticamente essa vertente de planejamento, indicando como uma conseqüência central dessa forma de planejar, produzir e gerir as cidades, a aniquilação do espaço público. Porém, ressalta contradições e potencialidades inscritas nesse contexto histórico, ao destacar que o “reconhecimento da corrosão do espaço público e de suas conseqüências negativas para o exercício da cidadania não deve levar a conclusões deterministas, como as que permeiam muitas análises do planejamento urbano na contemporaneidade” (Gondim, 2007, p. 93).66
Sànchez (2001, p. 02) destaca a importância de investigar os agentes das elites locais e suas estratégias políticas e territoriais para explicar as possibilidades de realização histórica do projeto de modernização urbana, porém, tendo clareza da existência de relações de força e da existência de agentes sociais em diferentes escalas:
Além dos atores locais, um conjunto de agentes e estratégias territoriais interescalares comparecem para erigir a imagem da “cidade-modelo”, numa rede que, ao ser descoberta, evidencia um complexo mercado no qual as imagens são construídas e postas em circulação em variadas escalas (local, nacional e internacional), com mútuas influências de diversa ordem (...).
Além disso, Sànchez (2001, p. 03) evidencia relações de força simbólicas que configuram parâmetros arbitrários que “medem, avaliam e classificam cada projeto de modernização urbana com pretensões de reinserção global”. Nessa perspectiva, Sànchez (2001, p. 05) avalia que as “lutas simbólicas não são mera expressão das relações de poder;
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Nessa concepção de planejamento urbano vivencia-se a predominância de racionalidades e sensibilidades promotoras da estruturação e da apropriação da cidade em diferentes localizações, cada uma das quais deve ser organizada de forma a tornar-se rentável. Um pequeno exemplo, para ilustrar essa racionalidade, refere-se à “disputa” entre estacionamentos empresariais, flanelinhas e “azuizinhos”, na cidade de Fortaleza, pela posse ou propriedade de diferentes pontos/vagas e conseqüente extração de rendimentos cotidianos e permanentes.
elas atuam sobre o campo das práticas, elas reelaboram as práticas”. Desta forma, Sànchez (2001, p. 05), destacando que a representação da cidade é um objeto em disputa, relacionando-se à capacidade de exercer poder, afirma que as “representações que os sujeitos têm do real influem na construção da realidade ao mesmo tempo que as práticas materiais são a base para novas representações do real”. No âmbito do que é aqui denominado como matriz do planejamento estratégico, Sànchez (2001, p. 09) referindo-se à produção das representações e das imagens-sínteses indica:
(...) comparecem necessariamente saberes de experts provenientes de campos cada vez mais especializados. Publicitários, consultores em marketing, produtores culturais, conselheiros em comunicação e pesquisadores de mercado são os agentes exemplares que emergem como figuras centrais associadas à gestão empresarial das cidades.
As representações e discursos devem, também, o essencial de sua força de convicção ao prestígio dos sujeitos e instituições a partir dos quais emanam e circulam como fluxos. São apresentados em toda parte, simultaneamente, a partir das instâncias pretensamente neutras do pensamento neutro que são os grandes organismos internacionais como o Banco Mundial, a Comissão Européia, a ONU e as grandes mídias (...).
Diversos níveis institucionais e diferentes corpos de agentes altamente especializados, públicos e privados, respondem a funções determinadas no processo de produção simbólica.
Ribeiro Filho (2006, p. 15) faz uma reflexão importante sobre a forma, o conteúdo e a influência da “difusão internacional de idéias sobre administração urbana e planejamento urbano, protagonizada pelo Banco Mundial – BM para os países da periferia capitalista”, evidenciando como desde o início de sua atuação essa instituição utilizou “projetos para difundir sua doutrina e influenciar as políticas dos países clientes”. Mais do que isto, o autor evidencia as relações de poder, correlações de força, estratégias e mecanismos através dos quais instituições como o Banco Mundial promovem uma eficaz, autoritária e estrutural difusão simbólica, acadêmica, técnico-burocrática e normativa de suas concepções, conceitos e valores (Ribeiro Filho, 2006). Essa interferência das instituições internacionais nas intervenções urbanas brasileiras, muitas vezes sobrevalorizada ou não percebida, e que se fez no Ceará, por exemplo, através do PROURB, é evidenciada por Ribeiro Filho (2006, pp. 24- 25) em toda a sua amplitude:
Estima-se que desde a década de 1980, mais de 20% dos municípios brasileiros, algo em torno de 1.200 municípios, já participaram diretamente dos projetos urbanos do BM. Ou seja, cerca de 1.200 municípios já participaram das operações de ajuste urbano de inspiração neoliberal promovidas pelo BM. Na literatura pesquisada notou-se uma carência significativa de trabalhos que tenham identificado este “avanço silencioso” do BM sobre os municípios brasileiros e, principalmente, o
avanço da ideologia neoliberal e da cultura da economia de mercado através das contra-reformas conservadoras promovidas nas instituições municipais.
O BM demorou quase trinta anos para iniciar suas operações urbanas, mas, quando isto ocorreu, logo se tornou um dos principais agentes e, isto não pode ser desconsiderado. Não há sinais de que ele deixará de elaborar estratégias e políticas para as cidades. Pelo contrário, cada vez mais, ele tem se dedicado às cidades, na busca da construção de um ambiente amigável ao mercado ou market-friendly. O seu objetivo é transformar as cidades em verdadeiras máquinas do crescimento econômico7, como ressalta o Relatório Mundial 1999/2000.
Wacquant (2001) é outro autor que explicita os complexos vínculos e laços entre intelectuais, políticos e instituições políticas e financeiras internacionais, analisando como essas articulações e as condicionalidades institucionais interferem na definição das agendas, nas decisões de aplicação de recursos, na legitimidade dos governos e na formulação das políticas públicas, porém na área das políticas de segurança. Ao mesmo tempo, Wacquant (2001) também evidencia as articulações diretas entre interesses privados, expansão dos negócios capitalistas e determinados padrões de gestão e políticas públicas, como também é o caso no planejamento estratégico urbano.
Nesse contexto de fortalecimento das concepções empreendedoristas, de governança urbana e planejamento estratégico, Sànchez (2001, p. 12; 14), remetendo ao patriotismo de cidade, reflete sobre os aspectos políticos dessa matriz, problematizando a participação inscrita nos projetos e nas representações hegemônicas da cidade-mercadoria:
(...) a participação da população, estimulada através da mídia e do conjunto de campanhas de comunicação, é uma participação vinculada à adesão a programas e políticas oficiais, uma participação legitimadora e não transformadora dessas políticas.
Ela tem, antes de mais nada, valor instrumental para o aperfeiçoamento dos projetos administrativos e é considerada imprescindível para a implementação eficaz dos mesmos, uma vez que cria uma certa pressão moral e ética para o cuidado com a cidade. A mobilização popular não se refere à tomada de decisões políticas; ela acontece apenas na fase de implementação dos projetos.
Gondim (2007, p. 86-87) ressalta como na produção, no planejamento e na gestão da cidade a cultura “via patrimônio, arquitetura e políticas culturais passa a ser usada como instrumento para produzir ou reforçar imagens das cidades, tendo em vista incrementar o consumo turístico ou o lazer de seus próprios habitantes”. Desta forma, um elemento central nessa estratégia é a centralidade econômica dada ao setor de serviços ligados ao turismo e ao lazer:
A cultura passa a ser usada, explicitamente, para promover a imagem da cidade, mas seu papel não se esgota na dimensão estritamente simbólica, pois as atividades
culturais são utilizadas para criar espaços urbanos. A construção ou reforma de equipamentos culturais se torna catalisadora de um processo mais amplo de renovação de centros e bairros, ou mesmo de setores inteiros da cidade. Muda tudo: não só a paisagem, como os usos e o perfil dos usuários. Nesse processo, o espaço transforma-se também num bem consumível: além de ser um local de atividades de lazer, torna-se um objeto de consumo visual das qualidades estéticas de sua paisagem ou de sua arquitetura (Gondim, 2007, p. 85-86).
Nessa perspectiva, Gondim (2007, p. 87) indica como essa estratégia vêm produzindo dois tipos básicos de espaços urbanos: I) Espaços de habitação, trabalho, consumo e lazer totalizantes concebidos como “enclaves fortificados”, muitas vezes redirecionando o crescimento metropolitano e criando subcentros nos subúrbios (shopping centers, condomínios ou ruas fechados, centros empresariais e parques temáticos); II) Áreas centrais e frentes marítimas ou fluviais requalificadas por intermédio de projetos de preservação histórica, aliados a políticas culturais (Gondim, 2007, p. 87). No Brasil, isto vêm assumindo o formato de intervenções urbanas ou urbanísticas que intencionam promover o que vêm sendo denominado de qualificação, revitalização ou reestruturação de espaços urbanos específicos, em processos geralmente articulados ao fortalecimento do turismo e dos serviços. Essa abordagem “pós-moderna” é perceptível em um movimento surgido nos Estados Unidos entre o final dos anos 1980 e a década de 1990, denominado New Urbanism:
Em seu primeiro encontro, realizado em Chicago, em 1993, foi criada a organização “Congress for the New Urbanism” e apresentado o documento que sintetiza seus