A iniciativa das leis constitui um dos aspectos importantes do processo legislativo, sendo que os dispositivos de Constituição Federal do Brasil que a regulam traçam as diretrizes das relações entre os poderes Legislativo e Executivo. Raul Machado Horta analisou nas diversas Constituições da República a influência autoritária, maior ou menor, do Poder Executivo sobre o processo legislativo no que se refere à
iniciativa das leis.
A Constituição Federal de 1891 organizou o processo legislativo numa sucessão de atos alternados, onde as regras técnicas do processo abafam a força inicial da
formação das leis, pois a própria iniciativa presidencial está apenas subentendida ao
referir-se à competência da Câmara dos Deputados para a discussão dos projetos
oferecidos pelo Poder Executivo (art. 29). No texto da Constituição de 1934, a iniciativa da lei recebeu tratamento autônomo: indica os titulares da iniciativa, a
exclusividade da iniciativa e a matéria desta. Verifica-se um processo legislativo
nominal na Carta de 1937, com a subordinação ostensiva do processo legislativo ao
regime político dirigido pelo Executivo. A Constituição de 1946 restaurou alguns valores preteridos na experiência autoritária de 1937, equilibrando o processo legislativo 433. Esse autoritarismo do Executivo era patente na Carta Outorgada de 1937, pois ela concedia ao Governo, em princípio, a competência para a iniciativa dos projetos de lei, não cabendo a nenhuma das Câmaras essa iniciativa, salvo se tomada por um terço de Deputados ou de membros do Conselho Federal. Mesmo nessa circunstância, poderia ocorrer a suspensão de seu andamento pelo Governo com sua manifestação do propósito de apresentar projeto para regular o mesmo
433 Raul Machado Horta, Direito Constitucional, 4ª ed., Belo Horizonte, Del Rey, 2003, p. 536-539.
assunto e enviando-o para a Câmara dentro do prazo de trinta dias, caso contrário voltaria a constituir objeto de deliberação aquele projeto iniciado no Parlamento. 434
Após o golpe militar de 1964, a Emenda Constitucional nº 17, de 1965, introduziu no processo legislativo a ampla competência de iniciativa exclusiva do Presidente da República, não admitindo emendas que aumentam a despesa nela prevista; adotou a deliberação abreviada de projetos de iniciativa do Chefe do Executivo; estabeleceu a aprovação automática do Projeto de iniciativa presidencial por decurso de prazo; a delegação de poderes às Comissões Especiais da Câmara e do Senado, para discussão e votação de Projetos de Lei e criou a figura das leis complementares da Constituição. A Constituição Federal de 1967, dentro da linha política que orientou sua elaboração, entre outras inovações, incluiu o Presidente da República como um dos titulares da Proposta de Emenda à Constituição e ampliou as técnicas autoritárias do processo legislativo, investindo o Chefe do Executivo na titularidade da competência legislativa direta, sob a forma de decretos com força de lei, em caso de urgência ou de interesse público relevante. 435
A Constituição de 1988, por sua vez, dá relevância ao tratamento constitucional das regras que comandam a formação dos atos legislativos, conferindo a essas regras a rigidez e a supremacia de norma constitucional. Foi recuperada a iniciativa das Assembléias Legislativas dos Estados, para propor emenda à Constituição Federal, existente na CF de 1891. 436
Em acréscimo, a atual Constituição eliminou manifestações do processo legislativo autoritário, como o decreto-lei e a aprovação de projetos de iniciativa do Presidente da República por decurso de prazo, sem, contudo, levar ao enfraquecimento da iniciativa presidencial. A força desta permaneceu com a adoção de "medidas
434 “Art. 64. A iniciativa dos projetos de lei cabe, em princípio, ao Governo. Em todo caso, não serão admitidos como objeto de deliberação projetos ou emendas de iniciativa de qualquer das Câmaras, desde que versem sobre matéria tributária ou que de uns ou de outras resulte aumento de despesa. § 1º - A nenhum membro de qualquer das Câmaras caberá a iniciativa de projetos de lei. A iniciativa só poderá ser tomada por um terço de Deputados ou de membros do Conselho Federal. § 2º - Qualquer projeto iniciado em uma das Câmaras terá suspenso o seu andamento, desde que o Governo comunique o seu propósito de apresentar projeto que regule o mesmo assunto. Se dentro de trinta dias não chegar à Câmara, a que for feita essa comunicação, o projeto do Governo, voltará a constituir objeto de deliberação o iniciado no Parlamento.”
435 Ibidem, p. 542-548. 436 Ibidem, p. 548-550.
provisórias com força de lei" e com a solicitação de urgência para apreciação de
projetos de iniciativa do Chefe do Executivo. 437
A atual Constituição Federal manteve a delegação no processo legislativo (arts. 59, IV, e 68) por iniciativa do Presidente da República por intermédio de solicitação ao Congresso Nacional, dentro de uma concepção de legislação controlada que consagra as matérias indelegáveis (art. 68, § 1º, I, II e III CF), ampliada pela inclusão, nesse campo vedado, de matéria reservada à lei complementar e da legislação sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. Ademais, a Resolução do Congresso Nacional, que dispuser sobre essa delegação ao Presidente da República, deverá especificar o conteúdo da delegação e os termos de seu exercício.
438
Conclui Horta que as regras do processo legislativo delineado na atual Constituição permitem assegurar o equilíbrio entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, porquanto “a Constituição substituiu o Congresso homologador pelo Congresso ativo, capaz de proporcionar ao País os benefícios da legislação adequada ao seu desenvolvimento e progresso”. 439
O termo iniciativa das leis admite diversas acepções.
Pode ser visto como o termo inicial do processo legislativo e, neste sentido, Michel Temer o considera como “o ato que deflagra o processo de criação da lei”. 440 Considerando tratar-se de ato inicial de um processo, Jorge Radi Júnior aceita-o como uma fase do processo legislativo. Agrega que esta fase vestibular do processo pode envolver a prática de um único ato com o nome de iniciativa, quando ocorre a concomitância da iniciativa-ato e da iniciativa-fase, sendo aquele o “primeiro ato de uma série que resultará na produção da lei”. 441
437 Ibidem, p. 553.
438 Ibidem, p. 569. 439 Ibidem, p. 555.
440 Michel Temer, Elementos de Direito Constitucional, ob. cit., p. 136.
441 Jorge Radi Júnior, A iniciativa legislativa n Constituição brasileira. Inédito. Dissertação de Mestrado em Direito Constitucional, São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, 1998, p. 115.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho alega não ver a iniciativa das leis como uma fase do processo legislativo. No entanto, observamos em seus comentários sobre o processo de formação da lei à luz da Constituição o registro das seguintes fases: introdutória, constitutiva e complementar. A primeira abarcaria a iniciativa, a segunda, a deliberação e a sanção e a terceira, a promulgação e a publicação. Entende, ainda, o citado constitucionalista que a iniciativa constitui o ato que desencadeia o processo legislativo, sendo, juridicamente, “o ato por que se propõe a adoção de direito novo”, constituindo uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada e que esse ato se manifesta pelo depósito do projeto perante a autoridade competente. 442
No sentido de iniciativa-competência, ela é “a atribuição conferida a certas pessoas para iniciar o processo de criação da lei”. 443 Analisando sob este ângulo, os autores registram conceitos diversos para a iniciativa. Para Celso Bastos, é a “competência que a Constituição atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projeto de lei ao Legislativo” 444 Vista como poder a iniciativa traduz a capacidade atribuída pela Constituição para a deflagração do processo legislativo, consoante Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior. 445 Pinto Ferreira vê na iniciativa das leis “o direito de apresentar projetos de lei à Câmara e ao Senado” 446, enquanto,
para Alexandre de Moraes, é a “faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão para apresentar projetos de lei ao Legislativo, podendo ser parlamentar ou extra- parlamentar e concorrente ou exclusiva”. 447
Esmiuçando mais o tema, Jorge Radi Júnior registra uma terceira acepção para
iniciativa, referindo-se ao depósito do projeto de lei, quando estaria representando
“a iniciativa enquanto ato, qual seja, o de apresentar o projeto de lei”. 448
Embora Ferreira Filho não admita a iniciativa como uma fase do processo legislativo, reconhece os dois outros sentidos de iniciativa, conforme acentua Radi Júnior 449,
442 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 202. 443 Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 116.
444 Celso Bastos, ob. cit., p. 377.
445 Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior, ob. cit., p. 265. 446 Pinto Ferreira, ob. cit., p. 393.
447 Alexandre de Moraes, ob. cit., p. 528. 448 Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 116.
porquanto afirma: “chama-se iniciativa o poder de propor a adoção de uma lei como também a apresentação do projeto junto ao órgão competente”. 450
Numa síntese, o objetivo da iniciativa, quer como fase, quer como atribuição, quer como ato, “é colocar em andamento o poder legislativo”, mas o fato contido no “impulso jurídico necessário para a seqüência procedimental” 451 é a iniciativa enquanto ato, levando Jorge Radi a compará-la com a petição inicial, num paralelo entre o processo legislativo e o processo judicial civil. 452
A iniciativa como ato consiste na apresentação de proposta da lei que se pretende seja aprovada ao final do processo. A proposta ou proposição constitui termo mais adequado 453 do que projeto de lei, por ser mais abrangente. Com efeito, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados considera a proposição toda matéria sujeita à deliberação da Casa (art.100, caput). As proposições 454 poderão consistir em proposta de Emenda à Constituição, projeto, emenda, indicação, requerimento , recurso, parecer e proposta de fiscalização e controle. (§ 1º, do art. 100 do RI) Considerando o objeto deste estudo, circunscrito ao âmbito da Câmara Federal, a
iniciativa-ato pode ser exercitada, consoante prescreve a Constituição, por
integrantes da Casa e por integrantes do Senado Federal e de outros Poderes. Será apresentada perante a Mesa da Câmara, quando se tratar de iniciativa do Senado Federal, de outro Poder, do Procurador-Geral da República (RI, art. 101, III). Igualmente será perante a Mesa da Câmara dos Deputados, consoante a 449 Ibidem, p. 116-117.
450 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 71, apud Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 116..
451 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional. 6ª ed. rev. Coimbra: Livraria Almedina, 1993, p. 942, apud Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 117.
452 Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 117.
453 Para Jorge Radi Júnior o termo projeto de lei é mais restritivo, abrangendo apenas as leis ordinárias e complementares e, nas situações específicas, a lei delegada, enquanto a proposição principal (na terminologia de Said Farhat) ou simplesmente proposição abarca qualquer “proposta de criação de lei (espécie normativa) apresentada ao Poder Legislativo”. Ob. cit., p. 137.
454 A proposição abrange as proposições principais (propostas de emendas à Constituição, projetos de lei complementar e ordinária, projetos de decreto legislativo, projetos de resolução, indicações ( “providências que o parlamentar julgue necessárias, ou convenientes,por parte da própria Casa ou dos demais poderes da União”) e
requerimentos (solicitações à Mesa da Câmara, do Senado ou do Congresso, sujeitas à decisão do presidente da Mesa ou do respectivo plenário). Saïd Farhat, Dicionário parlamentar e político: o processo político e
Constituição, quando originária a proposta do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal ou dos Tribunais Superiores (art. 64, caput).
Quando partir de deputados, a iniciativa é exercida pelo depósito do projeto junto à Mesa da Câmara e quando da Comissão, perante a Câmara da qual é descentralização. 455
Quanto à iniciativa de projetos de lei , especificamente, pode se originar dos deputados de forma individual ou coletiva (art. 102, caput, e art. 109, § 1º, I, RI); de Comissão ou da Mesa; do Senado Federal; do Presidente da República; do Supremo Tribunal Federal; dos Tribunais Superiores; do Procurador-Geral da República e dos cidadãos. (art. 109, § 1º , incisos II a VIII, do RI)
Quanto à iniciativa de projetos de decreto legislativo e de resolução, podem ser apresentados por qualquer Deputado ou Comissão, salvo quando for de iniciativa privativa da Mesa ou de algum colegiado específico. (RI, art. 109, § 2º).
A consumação da iniciativa-ato dar-se-á com a apresentação da proposta nos termos estabelecidos pelo Regimento Interno da Casa. 456
José Afonso da Silva apresenta os efeitos resultantes da iniciativa-ato, perfeita e acabada:
“a) determinar a ativação do procedimento legislativo;
b) determinar a obrigação da Câmara destinatária de submeter o projeto de lei, em que se materializa a iniciativa, a uma deliberação definitiva qualquer”.
457
455 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 204-205. Segundo o Regimento Interno da Câmara, os deputados apresentam suas proposições em Plenário, salvo nas situações previstas regimentalmente para apresentação em outra fase da sessão (RI, art. 101, II) e perante a Comissão, no caso de proposta de fiscalização e controle ou quando se tratar de emenda ou subemenda, (RI, art. 101, I) respeitada a matéria de sua competência prevista no § 2º do art. 119, RI.
456 Cf. José Afonso da Silva, Princípios do processo de formação das leis no direito constitucional, cit., p. 134- 135, apud Jorge Radi Júnior, ob. cit., p. 137.
457 Ibidem, p. 139. Adverte Jorge Radi Júnior, para efeito de seu trabalho, que “onde se lê “projeto de lei” entenda-se “proposta”.
A iniciativa como ato é uma declaração de vontade a ser formulada por escrito e articulada. 458 A regra, em nosso Direito, é ser ato simples. 459 Por exceção, o ato
pode ser coletivo, como no caso de apresentação de proposta subscrita pela maioria absoluta dos membros da Casa, exigência necessária quando a proposição reiterar disposições de outro projeto que, na mesma sessão legislativa, havia sido rejeitado em deliberação ou foi vetado e, obviamente, mantido o veto (art. 67, CF). Aqui, a iniciativa é resultado “da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e finalidade iguais, que continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa individual”.
460
A iniciativa como ato coletivo abarca a manifestação de vontade de vários entes. Exemplo disso é a proposta de emenda constitucional, que exige a assinatura de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (art. 60, I, CF). 461
Em linhas gerais, podemos afirmar que as exigências para a validade da iniciativa-
ato constituem seus pressupostos formais.
Vista a iniciativa como competência, iniciativa-competência, pode ser chamada também de iniciativa-poder, iniciativa-faculdade, iniciativa-capacidade ou iniciativa-
direito, consoante os diversos conceitos apresentados pelos autores. 462
Esses conceitos da iniciativa-competência têm em comum o fato de se referirem ao sujeito, o agente que apresenta a proposta, constituindo, sob este aspecto, um pressuposto subjetivo para tornar a iniciativa-ato válida juridicamente. No entanto, a
competência para realizar a iniciativa-ato é determinada pelo conteúdo da proposição
apresentada, exigindo, assim, a sua conjugação com um pressuposto material ou
objetivo para a validade daquela proposição. É o que se depreende do caput do art.
458 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 202.
459 Segundo o conceito de Mortari, é ato simples aquele ato emanado de um sujeito ou órgão no qual está concentrado o poder de editá-lo. Istituzioni, 1967, t. I, p. 229, apud Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 202.
460 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 202. Cita Diez (El acto, cit., p. 125), para quem ato coletivo é “ o que resulta da conjunção de várias vontades com igual conteúdo e finalidade, que se unem somente para a manifestação comum, permanecendo juridicamente autônomas”.
461 Jorge Radi Júnior, texto citado, p. 138.
61, da Constituição Federal, que dispõe sobre os entes que têm a competência para a iniciativa das leis complementares e ordinárias, sendo qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores, o Procurador-Geral da República e, de maneira específica, os cidadãos, na forma e nos casos previstos na Carta.
Sob o aspecto subjetivo podemos observar que Manoel Gonçalves Ferreira Filho distingue entre a iniciativa geral , como regra, e a iniciativa reservada, como exceção, além de referir-se à iniciativa vinculada. Em acréscimo a esta classificação, Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior registram a iniciativa conjunta e a
iniciativa atribuída.
“A iniciativa geral compete concorrentemente ao Presidente da República, a qualquer deputado ou senador e a qualquer comissão de qualquer das casas do Congresso. E acréscimo da Constituição em vigor, o povo”. Em face das reservas de iniciativa existentes, não se pode falar, rigorosamente, no Direito brasileiro em iniciativa geral. Atribuindo-lhe essa ressalva, Ferreira Filho afirma: “A designação vale simplesmente na medida em que significa poder propor direito novo sobre qualquer matéria (exceto as reservadas), já que os titulares de iniciativa reservada, salvo o Presidente da República, apenas possuem iniciativa para a matéria que lhes foi reservada”. 463
Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior denominam essa iniciativa geral também de concorrente ou comum por pertencer simultaneamente aos órgãos e membros do Poder Legislativo, ao Presidente da República e à população, na forma prevista no art. 61, § 2º. Enfatizam que, em regra, a iniciativa é concorrente. 464 A Constituição Federal estabelece, em dispositivos esparsos, a reserva da iniciativa de leis de vários órgãos ou representantes de órgãos, no âmbito político- administrativo.
463 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob. cit., p. 203. 464 Luiz Alberto David Araújo, ob. cit., p. 266.
Os órgãos superiores do Poder Judiciário, assim entendidos o Supremo Tribunal Federal e outros Tribunais Superiores, detêm a iniciativa para as matérias de seu interesse exclusivo, como criação e extinção de cargos de seus membros ou de seus serviços auxiliares, fixação dos vencimentos, alteração do número de membros dos Tribunais inferiores, a criação destes ou a sua extinção e, mais, a alteração da organização e da divisão judiciária (art. 96,II, CF). O Supremo Tribunal Federal detém iniciativa para propor lei complementar que disponha sobre o Estatuto da Magistratura (CF, art. 93). 465
Compete ao Procurador Geral da República a iniciativa reservada para a criação e a extinção de cargos e serviços auxiliares do Ministério Público da União (art. 127, § 2º, c/c art. 128, §§ 1º e 5º).
Juntamente com o Procurador-Geral da República, é atribuída ao Chefe do Executivo Federal a iniciativa das leis de organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União (art. 61, § 1º, “d”). 466
Segundo David Araujo e Serrano Nunes Júnior, constitui exemplo de iniciativa
reservada (exclusiva ou privativa) quando a Constituição Federal indica
expressamente uma ou mais pessoas com essa capacidade, conferindo-lhe o juízo discricionário para a avaliação da conveniência e da oportunidade da iniciativa. Em relação à Câmara dos Deputados, vale a indicação do art. 51, IV, ao Senado Federal, o art. 52, XII, e quanto ao Tribunal de Contas, o art. 73, caput, c/c 96, I, “a”. 467
Quando o projeto de lei é rejeitado, para sua reapresentação na mesma sessão legislativa é necessária a assinatura da maioria absoluta de qualquer das Casas Legislativas, configurando uma iniciativa reservada à maioria absoluta de qualquer
das Casas Legislativas. (art. 67, CF) 468
O Presidente da República tem a reserva da iniciativa das leis que disponham sobre matéria que envolva o regime jurídico dos servidores públicos da União e dos
465 Ibidem, p. 268. 466 Ibidem, p. 267. 467 Ibidem, p. 268. 468 Ibidem, p. 268.
Territórios, incluindo criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, aumento de sua remuneração, provimento dos cargos, promoções, estabilidade e aposentadoria dos civis, e, no caso dos militares das Forças Armadas, que fixem ou modifiquem o seu efetivo, e decidam sobre reforma e transferência para a reserva.
Em contexto mais amplo, o Presidente da República tem iniciativa reservada para matéria envolvendo organização administrativa e judiciária, tributária e orçamentária dos Territórios e sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e sobre normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
Reserva-se, ainda, ao Presidente a iniciativa referente à criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, desde que implique aumento de despesa. 469
De outra parte, a Constituição de 1988 faculta ao Poder Executivo alguns dos
instrumentos de aceleração legislativa, como os procedimentos de urgência nos
projetos de iniciativa do Chefe do Executivo (art. 64, §§ 1º e 2º), e as medidas provisórias, com força de lei, por iniciativa isolada do Presidente da República e constituindo este o juiz da discricionariedade quanto à relevância e urgência. 470
Insere-se no campo político a iniciativa reservada do Presidente da República para adotar medidas provisórias, com força de lei, que devem ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional (art. 62, caput). As limitações constitucionais para a edição
469 Art. 61, § 1º, I e II, da Constituição Federal. O Presidente da República tem competência para dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação de órgãos públicos; e sobre extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. O inciso VI, do art. 84, foi acrescentado pela Emenda Constitucional nº 32, de 11.09.2001.
470 Raul Machado Horta afirma que, apesar de ser aplicada em nosso ordenamento a técnica do Direito Constitucional italiano relativa às medidas provisórias, a sua iniciativa, no Brasil, pertence, isoladamente, ao Presidente da República, no exercício de competência privativa, sendo o juiz da discricionariedade quanto à relevância e urgência. Critica o constituinte brasileiro por haver transposto para o regime presidencial técnica