A função de representação é inseparável da função de negociação, não sendo na maioria dos casos possível delimitar uma fronteira entre as duas. Ambas entroncam mutuamente e complementam-se. A representação, quer seja interna ou externa, tem na sua base um processo de negociação, sendo que esta necessita de representantes no decorrer de uma negociação. Logo, ambas são parte indivisível de um todo.
A função de representação da Presidência é complexa (Bengtsson, 2003, p. 66). É através dela que a UE se afirma na política internacional, quer na resposta às crises, quer na tomada de posição sobre várias temáticas. Esta função evolui e ganhou importância paralelamente à criação e ao fortalecimento da CPE, e anos depois, devido sobretudo à institucionalização da PESC.
142 Ver especialmente: (Elgström 2003c).
A Presidência, nesta função, tem de representar o Conselho a nível externo, nas negociações internacionais, e internamente, nas relações com as outras instituições da UE (Elgström, 2003b, p. 7).
Os primeiros poderes de representação atribuídos à Presidência eram insignificantes. Só depois da década 1970, é que esta adquiriu mais poderes de representação a nível interno e externo. A força destes desenvolvimentos, evidenciados empiricamente, demonstra a necessidade funcional de uma solução institucional para os problemas de representação (Tallberg, 2006, p. 209). Dessa forma, os Estados encontraram na delegação de poderes na Presidência a solução funcional para estes problemas (Tallberg, 2010, p. 245).
A evolução da generalidade das funções da Presidência é o reflexo e está dependente da evolução da política externa da UE e da sua relevância política. Já a nível interno, esta função cresceu sobretudo devido ao aumento das competências (legislativas/orçamentais) do Parlamento Europeu.
A tarefa de porta-voz dos Estados-membros foi atribuída à Presidência, dada as falhas de representação, criando assim um corpo que representa-se também vis-à-vis com outras instituições (Westlake, 1999, p. 37; Tallberg, 2006, p. 66; Tallberg, 2010, p. 244).
O crescimento das responsabilidades de representação a nível qualitativo e quantitativo, deve-se ao facto do aumento de novos fóruns internacionais, à importância da vertente externa da UE e ao incremento do número de Estados, tendo os países-membros dado à Presidência a tarefa de falar por eles (Tallberg, 2006, p. 67). Segundo Hayes-Renshaw and Wallace (1997, p. 149) «The presidency role in speaking for the EU and for its members has grown exponentially over the past 20 years».
A Presidência adquiriu novos papéis representativos, não apenas em relação às outras instituições europeias, mas também em relação à imprensa e ao mundo. Embora esta função tenha crescido mais por «defeito», do que por um projeto (Westlake, 1995, p. 37). O Conselho, além da Presidência não tinha outros meios de representação vis-à-vis com os outros atores (Bunse, 2009, p. 35).
A nível externo, devido a um maior envolvimento da CEE/UE na política internacional e às suas ambições de política externa (comércio e ajuda), conduziu a uma maior necessidade de representação externa. Porém, estes poderes não foram estendidos à CPE quando foi criada em 1970 (Tallberg, 2006, pp. 67 e 209).
Os governos da então Comunidade Europeia lançaram na década de 1970 a CPE e garantiram o poder de a Presidência falar no âmbito do diálogo da CPE e na Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU)144. Na década de 1980, a Presidência ganhou autoridade para se relacionar com partes terceiras, em resposta a chamadas para maiores desenvolvimentos dos canais de contatos. Finalmente, após 1990, à Presidência foi-lhe delegada uma nova autoridade executiva na política externa e o poder de negociar acordos internacionais em nome dos governos da UE (Tallberg, 2006, p. 209).
O estabelecimento da CPE e o papel de representação permitiram à Presidência «dar um salto», tendo o papel desta crescido com o aumento do poder global de influência da UE. Sobretudo desde o Tratado de Maastricht, esta foi dotada de poderes de representação da UE no âmbito da PESC, tornando-a mais pró-ativa e incrementando a sua importância (Hayes- Renshaw, 1999, p. 34; Bengtsson, 2003, pp. 58-59). Dessa forma, a Presidência viu-se envolvida em várias matérias de representação externa. Do ponto de vista normativo passou a ter responsabilidades na PESC, de representação e de implementação das decisões (Bengtsson, 2003, p. 59).
Nessa linha passou a ter fazer coordenações com os Estados-membros, a tomar posição nas conferências e negociações internacionais, onde a UE participasse, representar a União a nível internacional, ser a porta-voz da União, e conduzir as negociações do alargamento em nome da UE (Dinan, 1999, p. 240; Bengtsson, 2003, p. 59).
Os Estados-membros optaram por acordos estritamente intergovernamentais e escolheram a Presidência rotativa para os representar coletivamente, mas também lhe delegaram, anos depois, as responsabilidades de representação externa, através do Conselho Europeu (Tallberg, 2006, p. 67).
A Presidência, através do Conselho, vê também reforçado o seu papel de representação interna fruto do reflexo da evolução das funções do Parlamento Europeu, nomeadamente das atribuições nas áreas legislativas e orçamentais.
Em 1981, o Relatório de Londres, trouxe duas inovações significativas: (1) os Estados- membros completaram explicitamente o poder da Presidência na questão das declarações coletivas com o direito a reunir-se com terceiros em seu nome; (2) os governos criaram junto
144 Pela primeira vez a Presidência falou na AGNU em 1975. Nos anos 80 foi reforçada a função coletiva de representação nos assuntos externos (Schoutheete, 1988, p. 72; Tallberg, 2006, p. 68).
desta a delegação de representação dos poderes de estabelecer a chamada Troika como um instrumento de continuidade (Tallberg, 2006, p. 68).
Esta tipologia foi experimentada desde a Presidência belga em 1977, mas só foi formalmente confirmada pelo Relatório de Londres. Permaneceu na mesma, até ao final dos anos 90, quando a composição da Troika foi modificada (Tallberg, 2006, p. 68).
Apesar da rotação da Presidência, foram implementados elementos de continuidade nas relações externas da Comunidade. Além disso, a certeza que um dos elementos é um Estado- membro grande nas delegações internacionais da CPE/PESC, garantindo assim uma adequada influência política (Tallberg, 2006, p. 68).
A evolução desde 1987, tem sido caracterizada por dois desenvolvimentos paralelos institucionais: (1) atribuição de poderes mais abrangentes à Presidência; (2) reforço do Secretariado do Conselho. A condução de acontecimentos e processos na política internacional obrigou a mais coordenação na política externa, com implicação na representação externa (Tallberg, 2006, p. 69).
As crises nos anos 90 do século passado e os arranjos ad hoc significaram uma importante mudança na função de representação externa da Presidência. Em 1990, a crise com o Iraque, levou a que pela primeira vez os governos da Comunidade Europeia delegassem autoridade na Presidência para negociarem ao nível da política externa com outros Estados, garantindo poderes idênticos aos da Comissão nas negociações do comércio externo (Tallberg, 2006, p. 70).
Este novo arranjo, não foi introduzido na nova configuração institucional, no âmbito da PESC quando a CIG 91 estava a chegar ao fim. No entanto, foi o novo tratado que confirmou a posição da existência da representação externa da Presidência. Na CIG 96/97, foi introduzido – o modelo de negociação externo para a Presidência, que constituiu uma inovação significativa (Tallberg, 2006, p. 70).
Depois dos anos 90, esta fórmula de representação apresentava descontinuidades. O Tratado de Amesterdão habilitou o Secretario-geral do Conselho com a função de Alto- representante da PESC. Por outro lado, a «Troika» original foi reformulada, para efetivamente compreender a Presidência, o Alto-representante da PESC e o Comissário responsável pela política externa. Deu-se assim maior continuidade e visibilidade, em comparação com o anterior quadro, mas esta fórmula levantou a questão sobre a coerência da política externa da UE, dada a diversidade de atores envolvidos (Tallberg, 2006, p. 70).
O crescimento da representação externa levou a uma interação entre as instituições da UE, da qual resultou um incremento proeminente do papel da Presidência pelos Estados- membros representados vis-à-vis com a Presidência e a Comissão (Westlake, 1999, p. 332; Tallberg, 2006, p. 70). Esta tem de assumir diferentes comportamentos conforme as matérias em apreço. Por outro lado, a Presidência depende de outros fatores como a dimensão, os recursos organizacionais de base, capacidades/habilidades diplomáticas e experiência (Bengtsson, 2003, p. 66).
A autoridade do decision-making foi concentrada no Conselho e o Parlamento tinha um poder político reduzido. A primeira mudança significativa resultou dos acordos entre 1970 e 1975, que reviu os processos orçamentais do Tratado da CEE. O mandato não contém nenhum poder para o Parlamento Europeu negociar acordos com o Conselho. Em meados de 1980, a Presidência desenvolveu no Conselho uma natural representação vis-à-vis com o Parlamento Europeu. A Presidência faz uma importante ligação entre o Conselho e o Parlamento Europeu (Tallberg, 2006, p. 70).
O TUE, intensificou os contactos interinstitucionais que levaram à criação do procedimento de codecisão. Estatutariamente igual para as duas instituições. A existência de muto poder de veto dá força às instituições legislativas e uma estreita relação de interdependência. A codecisão levou a mais encontros entre os representantes do Parlamento Europeu e os ministros do país que exercem a Presidência. O Tratado de Amesterdão, duplicou as áreas cobertas pelos procedimentos de codecisão (Tallberg, 2006, pp. 72-73).
A necessidade do papel de representação da Presidência aumentou em conformidade com os desenvolvimentos da época. Os Estados-membros aceitaram este sistema em nome da eficiência (Tallberg, 2006, p. 73). A instituição política da Presidência em geral e a função de representação em particular foi desenvolvida de forma incremental. Mas mais como resposta aos desenvolvimentos políticos, do que através de uma regulação formal (Bengtsson, 2003, p. 67).
O papel de representação é para Kirchner (1992, p. 81) uma das funções da Presidência, sendo que esta assume um papel dual, de representação interna e externa. Esta envolve a representação da posição do Conselho com a Comissão e o Parlamento Europeu, e noutros casos a posição da Comunidade vis-à-vis com países terceiros, especialmente nos temas da então CPE, e mais tarde da PESC.
O entendimento português, antes de assumir a primeira Presidência, era de que a Presidência tem também como atribuição a responsabilidade formal de assegurar os contactos e o diálogo entre o Conselho e as restantes instituições comunitárias. Neste domínio, para além da
importância desta atribuição no cômputo comunitário e pelo conjunto diversificado de obrigações a que as regras foram estabelecendo e o costume deram origem, nomeadamente com a Comissão o Parlamento Europeu (MNE, 1988b, p. 21).
A função de representação é uma oportunidade, embora limitada para a Presidência, no âmbito das funções de representação/defesa dos seus interesses nacionais (Bunse, 2009, p. 46), na medida em que estes têm um poder superior ao normal e com impacto nos assuntos internacionais (Bengtsson, 2003, p. 60).
O papel de representação da Presidência do Conselho proporciona uma ligação importante entre a Comissão e o Parlamento Europeu e ao mesmo tempo representa as Comunidades Europeias externamente145. Agindo como negociador de conjunto, a Presidência diariamente coordena uma ampla gama de temas entre os Estados-membros, onde constantemente se esforça para tentar criar a promoção do compromisso e formas de consenso (Kirchner and Tsagkari, 1993, pp. 1-2). Essas atribuições fazem com que a Presidência seja um «ator estratégico chave» no âmbito da representação (Friis, 1999, p. 33).
Contudo, o facto de ser uma Presidência rotativa, por vezes, conduz a coordenações inadequadas entre as diferentes áreas políticas e entre os diferentes atores. Cada país tem as suas prioridades, e estas mudam todos os seis meses. Sendo este um dos problemas fundamentais da Presidência, que se reflete nos Estados-membros e pode criar tensão entre estes, e entre estes e a Comissão. Nessa medida, a função de representação torna-se mais difícil (Bretherton and Vogler, 1999, pp. 172 e 188; Dinan, 1999, p. 518; Bengtsson, 2003, p. 67).
Do ponto de vista técnico, a Presidência não tinha autoridade para estabelecer acordos em nome do Conselho, mas ao mesmo tempo, tinha autoridade moral e política para estabelecer compromissos em seu próprio nome (Westlake, 1995, p. 45).
Em relação aos deveres de representação da Presidência, esta não representa apenas a visão do Conselho perante outras instituições, mas tem de representar os pontos de vista dessas instituições no Conselho (Westlake, 1995, p. 45).
A representação externa é de facto uma função da Presidência que cresceu de importância e o reconhecimento de que a UE procura desempenhar um papel importante na política internacional (Bengtsson, 2003, p. 55).
145 A Presidência pode ser usada com mais enfoque na representação interna, como ficou demonstrado na Presidência sueca em 2001, ou na representação externa, como exemplificado pela Presidência dinamarquesa em 2002. Os casos expostos por Jonas Tallberg (2006, p. 213), demonstram que a Presidência ocupa geralmente uma posição privilegiada para prosseguir os seus interesses particulares e coletivos da UE.
A Presidência é o interface entre as competências nacionais e das Comunidades, e tem uma influência considerável na forma como os interesses nacionais são defendidos e como são promovidos os interesses da Comunidade. Desempenha um papel crucial no agenda-setting, sendo que assim encontra-se no centro da iniciação política, nos vários níveis do Conselho (Kirchner and Tsagkari, 1993, p. 2).
Quando o Conselho atua no âmbito da PESC, as funções e os poderes da Presidência são diferentes dos que lhe são específicos nos domínios da competência comunitária. No respeitante à definição da posição comunitária, cabe à Presidência assegurar que o Conselho desempenhe um papel essencial na definição da posição da Comunidade em relação às atividades do referido órgão. Independentemente das posições dos Estados-membros, cabe à Presidência assegurar a coerência em todas as circunstâncias (Conselho da União Europeia, 2001, pp. 46-48).
A Presidência tem capacidade de prover resultados políticos através da gestão da agenda da negociação/mediação. Todavia, a função chave da Presidência é a representação dos Estados- membros nas negociações com partes terceiras (Tallberg, 2006, p. 141).
As funções da Presidência do Conselho, no âmbito da cooperação intergovernamental com outros corpos da UE são repartidas, nomeadamente com o Parlamento Europeu e com outras entidades na negociação internacional (Tallberg, 2006, p. 141).
Onde a negociação está muito institucionalizada é na adesão de novos Estados-membros à UE. O empenho dos governos da UE ao nível da Presidência são as representações clássicas dos Estados-membros, sendo que o seu principal problema, são as divergências no que concerne às preferências, o que cria, por vezes, um controlo incompatível (Tallberg, 2006, p. 141).
Os Estados-membros delegam autoridade na Presidência para negociar acordos, colocando mecanismos de controlo146 e uma negociação flexível para estabelecer acordos externos. A Presidência serve os interesses dos Estados-membros da UE, o que permite ao governo do país que exerce a Presidência, conduzir e concluir negociações com países terceiros (Tallberg, 2006, p. 141).
A Presidência manobra as negociações internas e externas. Representa e defende a posição coletiva do grupo. A existência de desacordos entre os Estados-membros é geralmente tida como uma fraqueza da Presidência, nomeadamente nos assuntos externos, pois reduz a autoridade da Presidência enquanto voz coletiva da UE (Tallberg, 2006, p. 142).
146 Ver também: (Tallberg, 2010).
A institucionalização das relações externas da UE e a função de representação da Presidência tem de ser concebida em duas dimensões (Bengtsson, 2003, p. 55). Dessa forma, a Presidência desenvolveu-se gradualmente como uma instituição durante a década de 1970. Mas não menos importante como resultado do aumento da ação comunitária no mais amplo campo internacional, nomeadamente, mas não exclusivamente, através da CPE (Wallace, 1985, p. 3). Este processo em curso, com os desenvolvimentos institucionais que sofreu, através da PESC, continuou de facto a mudar e aumentar o caráter da Presidência como instituição. Sendo no âmbito da PESC que a Presidência tem mais influência em termos de política externa da UE (Bengtsson, 2003, pp. 56-57).
5.1. Importância, recursos e constragimentos da representação/negociação
A Presidência fica posicionada no interface entra as negociações internas e externas, as Presidências têm acesso privilegiado à informação e ao processo, instrumentos que lhe dão alguma autonomia e flexibilidade na formação dos resultados. Todavia, as regras de decisão formais e as preferências externas condicionam a extensão dos governos em poder atingir resultados a seu favor (Tallberg, 2006, p. 143).
Nessa medida, a Presidência é também uma oportunidade para influenciar o processo de tomada de decisão legislativo147 (Kirchner, 1992; Schout, 1998; Dinan, 1999; Hix, 1999; Peterson and Bomberg, 1999; Westlake, 1999; Sherrington, 2000; Talberg, 2006). Consequentemente, a rotação da Presidência foi dos temas mais controversos das discussões da reforma institucional e da convenção constitucional (König, et. al., 2006)148. Todavia, os poderes da Presidência são limitados (Warntjen, 2008, p. 317), como veremos de seguida.
Primeiro, a Presidência tem acesso privilegiado à informação acerca das preferências dos Estados. É central para a execução da função de mediação. Raramente a representação consiste em seguir uma simples posição comum dos Estados-membros com as partes terceiras (externas). Envolve muita negociação e acordos internos depois da negociação externa (Tallberg, 2006, p. 143).
O Secretário-geral do Conselho tem um papel central na Presidência, garantindo informação lado a lado em todas as negociações. É uma fonte de expertise em alguns dossiers, como é em algumas áreas a Comissão. O Secretário-geral possui conhecimentos preponderantes
147 Ver também: (Kollman, 2003).
em algumas delas (Hamlet, 2002; Stubb, 2002; Beach, 2004; Tallberg, 2006, p. 114), a qual permite à Presidência apoiar-se nele.
Os «confessionals»/conversas bilaterais entre a Presidência e os Estados-membros são um contributo central no acesso à informação privilegiada. Esta permite que a Presidência fale com os Estados-membros para procurar linhas comuns, teste a aceitação de negociações alternativas, e tenha acesso privilegiado à informação. Esta é o elemento mais importante para a função «confessional», mas é também uma oportunidade para colocar pressão adicional sobre as delegações recalcitrantes e oferecer o lado não oficial das recompensas. A Presidência pratica o «tours des capitals», tendo a mesma finalidade, recolher informação e colocar pressão (Westlake, 1999, p. 115; Tallberg, 2006, pp. 115, 143-44).
A Presidência pode exercer o papel de mediador em vários assuntos. Estas procuram também recorrer aos «confessional» como um dos métodos para chegar a acordo. Se existirem dois ou três Estados-membros com diferentes posições, a Presidência recorre a negociações bilaterais ou trilaterais. A Presidência pode também usar o tempo para prosseguir os acordos (Sherrington, 2000, p. 44).
O «tours des capitales» conduz a representação da Presidência para usar e/ou extrair informação e de apoio para temas de alto perfil (político). A Presidência junta a informação que contribui para a negociação e para alcançar os resultados pretendidos. A informação assimétrica é o padrão que o ator emprega na negociação com os outros atores, requerendo flexibilidade criativa para encontrar soluções nas negociações entre as partes. A nível da representação interna e externa, a Presidência emprega o nível informacional, alcançado através das negociações bilaterais com as outras partes (Tallberg, 2006, p. 144).
O Trialogue (Presidência, Comissão e Parlamento) oferece à Presidência vantagens informacionais em relação aos outros Estados-membros. A representação da Presidência no Parlamento Europeu e na Comissão coloca outros Estados-membros em desvantagem em relação à Presidência no acesso à informação (Peterson and Bomberg, 1999, p. 35; Farrell and Heritier, 2003, p. 22-23; Tallberg, 2006, p. 145).
A Presidência usa a informação como vantagem, para através dos procedimentos comunitários chegar a um acordo aceitável com todos, podendo improvisar algumas condições em função dessa informação, dado que satisfaz o governo que assume a Presidência. Os quatro recursos procedimentais dão à Presidência capacidade para decidir quem e como explorar a informação com a vantagem «estratégica» para fazer propostas (Tallberg, 2006, p. 145).
A mediação faculta um controlo assimétrico no âmbito dos procedimentos de negociação e nas várias sessões do Conselho. A Presidência comanda a negociação, a qual repousa sobre um reportório de instrumentos processuais (Sherrington, 2000, p. 45; Tallberg, 2006, p. 115).
A Presidência é central na determinação do ritmo das negociações no Conselho, fixa o programa dos encontros/reuniões e impõe por tradição certos limites e, molda o número, formato e a frequência das negociações formais e informais das sessões. Bem como o efeito e a variação no número de reuniões/encontros nos diferentes grupos de trabalho, Comités e configurações ministeriais (Sherrington, 2000; Tallberg, 2006, pp. 115-116).
A Presidência pode escolher o formato das negociações com partes terceiras e pode fazer negociações informais para expandir a sua margem de manobra. Sendo o alargamento das negociações com países candidatos uma oportunidade para a Presidência atingir os resultados pretendidos (Tallberg, 2006, pp. 145-146).
O controlo sobre a modelação das reuniões garante à Presidência a capacidade para improvisar possibilidades para acordos, impondo velocidade às negociações. O controlo sobre a agenda das reuniões e a opção por dar mais destaque a alguns dossiers em detrimento de outros. Impõe tempos às partes, sendo um meio de encorajar os acordos (Westlake, 1999, p. 308; Tallberg, 2006, p. 116). Cria a sensação da urgência nas partes em detrimento dos efeitos de um não acordo e das consequências prováveis de passagem desse termo para a Presidência seguinte (Tallberg, 2006, p. 116).
O segundo instrumento procedimental, é a possibilidade de restringir normalmente o acesso às sessões do Conselho para facilitar os acordos. Esta permite ter acesso aos atores e práticas, ganhando o acesso privilegiado à informação da UE (Tallberg, 2006, pp. 114-116; Tallberg, 2010, p. 244).
Outra variação do formato das negociações, são os encontros/reuniões informais que a Presidência realiza no seu país. O ambiente mais relaxado e agradável, pode-lhe permitir estabelecer acordos. Finalmente, a Presidência pode optar por activar os «amigos da Presidência» – um grupo informal ad hoc em que os participantes tenham todos a mesma opinião, cuja composição varia dependendo da área do assunto e que é convocado pela Presidência para resolver problemas complicados ou resolver conflitos específicos (Tallberg, 2006, p. 116).
O terceiro recurso do procedimento – «compromisso da Presidência» (Hayes-Renshaw and Wallace, 1997, pp. 146-147; Tallberg, 2006, p. 116), reflectido no papel original da
Comissão como o mediador e no subsequente desenvolvimento da Presidência para mediador preferido. A Presidência pode por exemplo fazer alterar a posição do Parlamento Europeu no final do procedimento legislativo a favor dos seus interesses (Tallberg, 2006, pp. 115-117; Warntjen, 2008, p. 317).
Em termos procedimentais, tem a prerrogativa de fazer propostas (Tallberg, 2006, pp. 116-117; Warntjen, 2008). O poder de propor é dado como a primeira vantagem da Presidência,