Como referido anteriormente, é de mencionar a relevância que as Recomendações e Conclusões do Comité Executivo do Alto Comissariado têm na definição e interpretação do instituto do asilo, mas também do Princípio do Non-Refoulement e das Cláusulas de Exclusão.
Na realidade, apesar de o Comité Executivo45 ter, apenas, uma função consultiva - face aos pedidos de apreciação do ACNUR - as suas conclusões anuais sobre proteção internacional e as suas Recomendações têm um importante efeito enquanto standards de interpretação e orientação das políticas do ACNUR e, em última análise, da ONU. Deste modo, o que as Recomendações e Conclusões do ExCom (como é assim, normalmente, designado) pretendem atingir é um consenso
45 O Comité Executivo do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ExCom) é um órgão subsidiário da Assembleia Geral das Nações Unidas, tendo sido criado em 1958 pelo Conselho Económico e Social (ECOSOC) por meio de uma solicitação da Assembleia Geral, em particular na Resolução 1166 (XII) de 1957, na qual a Assembleia delibera a criação desde Comité Executivo. Deste modo, o ExCom apresenta como funções principais, a assessoria ao Alto Comissariado no exercício de suas funções e a revisão, anual, dos uso dos fundos à disposição do Alto Comissariado e dos programas propostos ou que já estão em execução, bem como recomenda ao Alto-comissário a assistência específica para ajudar na resolução de problemas relacionados com refugiados. Estas e mais informações estão disponíveis em: http://www.acnur.org/t3/portugues/informacao-geral/o- comite-executivo-excom/org
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da comunidade internacional em matérias específicas de proteção46. Como tal, o ExCom é o único agente existente e especializado, ao nível global, no desenvolvimento de standards de proteção internacionais, no que concerne aos refugiados.
Assim, é neste sentido que o ExCom adota as Conclusões que serão, de seguida, expostas, não somente em relação aos institutos aqui em observação, mas igualmente em relação às diversas matérias relacionadas com o Asilo.
Contudo, as Recomendações e Conclusões exaradas pelo ExCom não estão isentas de crítica. Na realidade, estas não constituem uma fonte de autoridade de interpretação, pelo que a sua natureza de mera recomendação e soft law faz com que seja entregue aos Estados uma larga margem de manobra e decisão47.
Ora, as variadas Conclusões foram sendo emitidas ao longo dos vários anos de desenvolvimento da organização em causa, do ACNUR e, na maioria dos casos, enquanto respostas aos variados problemas que se iam colocando na esfera dos problemas da sociedade internacional. Em termos cronológicos, a primeira – para o tema aqui em apreço – Conclusão48 relevante data de 1977 - a Conclusão n.º 5 (XXVIII49), referente ao asilo em geral. É mencionado na identificada Conclusão, pelo Comité Executivo, que apesar de os países aplicarem políticas de asilo liberais (à data, relembra-se), ainda assim, muitos eram os casos em que os requerentes de refúgio não encontravam um país que lhe concedesse esse direito, pelo que, muitos problemas ao nível dos direitos humanos estavam em causa. Neste sentido, o ExCom:
46 Neste sentido, Turk, Volker in Refugee Rights and Realities - The role of UNHCR in the development of international refugee law, artigo de Refugee: rights and realities – evolving international concepts and regimes, Edição de Frances Nicholson e Patrick Twomey, Cambridge University Press, 1999, pág. 160.
47 Neste sentido, cf. nota 46, pág. 165-166. 48 As Conclusões podem ser encontradas em:
http://www.acnur.org/t3/portugues/recursos/documentos/?tx_danpdocumentdirs_pi2[mode]=1&tx_danpdocumentdirs_pi2[fclick]=%2C107%2C114 &tx_danpdocumentdirs_pi2[folder]=115.
49 A numeração romana diz respeito à sessão em que se elaborou a Conclusão, ou seja, por exemplo na Conclusão identificada, terá sido na 28.ª sessão do ExCom.
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“Solicitou ao Alto-comissário que chame a atenção dos Governos para os vários instrumentos internacionais existentes, em matéria de asilo, e reiterou a importância fundamental destes instrumentos sob o ponto de vista humanitário; (…)
Apelou aos Governos, no espírito da solidariedade internacional, para cooperarem com o Alto-comissário no exercício das suas funções – especialmente no que se refere ao asilo.”
Ora, como pode ser observado pelo anterior exposto, foi relevado pelo ExCom a importância que os instrumentos internacionais têm enquanto Tratados de Direito que devem ser cumpridos pelos Estados, tendo apelado por um Direito a asilo e ao reconhecimento do estatuto de refugiado, de modo que os Estados, efetivamente, cumprissem as obrigações internacionais a que se submeteram.
Seguidamente, a Conclusão n.º 6 (XXVIII), igualmente datada de 1977, relaciona-se, diretamente, com o Princípio do Non-Refoulement, na qual o ExCom demonstrou o quanto este é essencial para um regime de direito eficaz face aos problemas dos refugiados, enquanto princípio de direito humanitário primordial. Contudo, relevou, também, que a sua prática e efetiva aplicação tem sido descurada pelos vários Estados, de acordo com os relatórios do Alto-comissário, pelo que:
“Reafirma a importância fundamental da observância do princípio de non-refoulement - tanto nas fronteiras como no interior do território de um Estado – a pessoas que podem estar sujeitas a perseguição se reenviadas para o seu país de origem, quer tenham sido ou não formalmente reconhecidas como refugiados”.
Deste modo, desde logo o ExCom e o Alto-comissário demonstraram a sua posição no que concerne à importância deste instituto na ordem jurídica internacional, isto é, como verdadeiro princípio humanitário, que todos os Estados devem cumprir, sendo uma das primeiras matérias50 que o ExCom se pronunciou, no início da sua vigência.
Neste seguimento, a Conclusão n.º 7 (XXVIII), de 1977, refere-se ao carácter da Expulsão. Na realidade, face ao problemas que a expulsão de um refugiado poderia acarretar para si e para a
50 Na realidade, a segunda, tendo sido a primeira, o direito de asilo referido e, as anteriores Conclusões, disseram respeito à constituição, funções e regras do próprio ExCom.
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sua família, bem como, a possível violação dos instrumentos internacionais pelo Estado a que se tinha vinculado, pelo que recomenda o Comité que, estes devam ser tratados, de acordo com um princípio de equiparação, aos nacionais do Estado, bem como:
“Somente tomassem medidas de expulsão contra um refugiado em casos efetivamente excecionais e com a devida consideração de todas as suas circunstâncias, incluindo a possibilidade de o refugiado puder ser admitido num país que não o seu país de origem.”
Aliás, denote-se que as Conclusões até agora mencionadas foram todas exaradas na mesma sessão do ExCom, sessão XXVIII, e datadas de 1977, o que, desde logo, demonstra como o ExCom providenciou por, antes de entrar por outras questões de sua competência, em primeiro, definir o sentido de aplicação das cláusulas gerais sobre asilo e outros, sempre relembrando a importância do Princípio do Non-Refoulement, qual princípio basilar do sistema jurídico de direitos dos refugiados.
Por fim, mencione-se a Conclusão n.º 82 (XLVIII), de 1997, relacionada com a salvaguarda do asilo e na qual se expõe a importância que uma aplicação cuidadosa das Cláusulas de Exclusão deve ter na apreciação de um pedido de asilo:
“A necessidade de aplicar, escrupulosamente as cláusulas de exclusão estipuladas no Artigo 1.º-F da Convenção de Genebra de 1951 e outros instrumentos internacionais relevantes, para assegurar que a integridade da instituição do asilo não seja abusada, pela extensão da proteção àqueles que não a merecem”.
Desta forma, face às inúmeras Conclusões que aqui foram explicitadas, pode-se concluir que o trabalho desenvolvido entre o Alto Comissariado, os Relatórios do ACNUR e as Conclusões do ExCom, apresenta-se como verdadeiro soft law, que os Estados devem tentar cumprir, sendo que, caso contrário, poderão violar os Tratados Internacionais a que estão vinculados e as inerentes obrigações a que voluntariamente se submeteram e desse modo, acarretar responsabilidades pela sua atuação51.
51 Na realidade, uma das maiores críticas feitas ao Direito Internacional dos Tratados é, sem dúvida, o seu efetivo cumprimento pelos Estados e quais as consequências que a sua violação acarreta para os Estados Contratantes.
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Neste sentido, ressalve-se o facto de que o ExCom, enquanto órgão subsidiário da Assembleia Geral das Nações Unidas, tem, ainda, como competência a revisão dos programas do ACNUR, pelo que a sua função supervisora e de assessoria ao Alto-comissário, permitem a adoção destas Conclusões, enquanto verdadeiros instrumentos de trabalho, quer para a Assembleia Geral das Nações Unidas como para os Estados Contratantes da Convenção de Genebra.
Em boa verdade, estas conclusões deveriam servir com base de interpretação dos artigos da referida Convenção, bem como, mecanismos de integração de lacunas, quer ao nível nacional, como internacional e, ainda, enquanto instrumentos de suporte para as decisões jurisprudenciais.
Ademais, a forma como o ExCom expõe o problema da aplicação das Cláusulas de Exclusão e a importância que releva do Princípio do Non-Refoulement, demonstra a posição que este toma em relação à questão do equilíbrio entre os institutos aqui em causa, pois que, enquanto soft law estas recomendações e conclusões podem (e devem) ser utilizadas pelos órgãos jurisdicionais, implicando a decisão que possa ser tomada.
Subcapítulo 3) A Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outras