Não obstante o constituinte tenha criado um eficiente
sistema de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos a serem efetivados em âmbito judicial, é certo que não se pode declarar que a prevenção não tenha sido priorizada.
Com efeito, a par do sistema de controle judicial da
constitucionalidade dos atos normativos, é certo que os Poderes Legislativo e Executivo podem, também, contribuir em muito para evitar que normas legislativas inconstitucionais venham a ser inseridas em nosso arcabouço jurídico.
80 Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha. Trad. Luís Afonso Heck. Porto
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Os mecanismos postos à disposição desses Poderes são as Comissões Parlamentares e o poder de veto conferido ao Chefe do Poder Executivo. A essa forma de controle denomina-se, além de controle político, de controle preventivo.
Quanto ao primeiro instrumento de controle político de constitucionalidade, é preciso consignar que as comissões têm amparo na Constituição Federal (art. 58, caput), cabendo-lhe, dentre outras competências, a de “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de 1/10 (um décimo) dos membros da Casa” (art. 58, § 2°, inc. I).
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados prevê que incumbe à Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania discutir e aprovar projetos de lei, inclusive, terminativamente, aqueles que não sejam de competência absoluta do Plenário (art. 32, IV). No mesmo sentido é o Regimento Interno do Senado Federal (arts. 77, inc. III; 90; 91 e 101).
Como se depreende, o controle de constitucionalidade
se inicia no nascedouro do ato normativo advindo do Poder Legislativo, pois, uma vez apresentado o projeto de Lei Ordinária, de Lei Complementar ou de
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Emenda à Constituição, ele passará, no mínimo, pela Comissão de Constituição e Justiça.
De absoluta importância para a elaboração de atos normativos que não afrontem o texto constitucional, as decisões das Comissões de Constituição e Justiça têm sido pautadas, muitas das vezes, infelizmente, por elementos estritamente políticos, e não jurídicos. Essa afirmação ganha força diante do número, já grande, e a cada ano crescente, de medidas judiciais visando à declaração de inconstitucionalidade de leis, com razoável êxito junto ao Supremo Tribunal Federal e Tribunais de Justiça dos Estados.
Muitas vezes os membros das Comissões de
Constituição e Justiça sequer possuem o cabedal jurídico necessário para a análise técnica dos projetos a eles submetidos, apesar de alguns ostentarem títulos de profissionais do Direito. E, não obstante possam sempre se valer de pareceres de profissionais da Casa Legislativa à qual pertençam, é certo que diante do desconhecimento dos temas abordados, nem mesmo conseguem compreender o que se encontra disposto nesses trabalhos jurídicos.
Essas colocações parecem retratar, também, o
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Federal, Ministro Gilmar Ferreira Mendes, que em discurso proferido no Congresso Brasileiro de Carreiras Jurídicas de Estado teria dito, em relação ao processo legislativo, conforme artigo do jornal O Estado de São Paulo, que “há um certo voluntarismo nesse processo, esquecendo-se de que há uma Constituição. É como se fizessem uma lei e dissessem: ‘Está feito o meu trabalho’. Mas já se sabe que terão um encontro marcado com o Supremo no dia seguinte”.81
Todavia, se de um lado os parlamentares não se encontram utilizando adequadamente do instrumento que lhes foi colocado à disposição para o controle de constitucionalidade, é certo que os Chefes do Poder Executivo têm feito uso constante do mecanismo que lhes foi conferido pela Carta de Regência.
De fato, o instituto do veto encontra-se previsto no § 1°, do art. 66 da Carta de Regência, que dispõe: “Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias
81 Fonte citada, publicado no dia 14.06.2008, p. A6. Na mesma reportagem há menção a um levantamento
feito pela Prof. Maria Tereza Sadek, do Departamento de Ciências Políticas da USP, que aponta que, de 1988 a 2007, 8.994 ações diretas de inconstitucionalidade foram ajuizadas no STF, tendo este Tribunal anulado parcialmente, de 1988 a 2002, mais de duzentas leis federais. Ainda, o mesmo estudo dá conta de que no México, de 1994 a 2002 só vinte e uma leis fora anuladas. Já nos Estados Unidos da América, em toda a sua história, somente 35 leis federais foram consideradas inconstitucionais.
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úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto”.
Descartamos de nosso estudo a verificação quanto ao veto por falta de interesse público no projeto aprovado, fixando nosso olhar no veto por inconstitucionalidade, pois se trata de exercício claro do sistema de freios e contrapesos existente em nosso ordenamento jurídico e que alça o Chefe do Executivo à condição de tutor da Constituição Federal.
Anota Manoel Gonçalves Ferreira Filho que “enquanto
o veto por inconveniência apresenta o Presidente como defensor do interesse público, o veto por inconstitucionalidade o revela como guardião da ordem jurídica. Esse poder, na verdade, o coloca na posição de defensor da Constituição e numa posição privilegiada, visto que pode exercer um controle preventivo para defendê-la de qualquer arranhão resultante da entrada em vigor de lei inconstitucional”.82
Luiz Francisco Isern atenta que o veto tem natureza jurídica de ato executivo, e não legislativo, como propõem alguns doutrinadores. Consigna o mencionado jurista que é “(...) na natureza executiva do Poder exercido pelo Chefe de Estado que está, a nosso ver, a
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solução do problema quanto ao caráter executivo ou legislativo do veto. Logo, se a essência desse Poder é executiva, tal circunstância se estende a todos os atos oriundos do mesmo Poder, os quais, pela sua origem, nascem com a natureza executiva. E, como a sanção e o veto se incluem entre eles, são, portanto, de caráter executivo”.83
O sistema não se aplica apenas aos projetos de lei aprovados pelas Casas Legislativas da União (Câmara dos Deputados e Senado Federal), mas também a todas as Assembléias Estaduais, à Assembléia Distrital (Distrito Federal) e às Câmaras Municipais.
No que pertine ao prazo de quinze dias para que o Chefe do Executivo analise o texto do projeto apresentado pelo Poder Legislativo, ele é decadencial, posto que, transposto sem que tenha havido a manifestação expressa do Executivo quanto à concordância, total ou parcial, com o diploma encaminhado, ou à discordância, também total ou parcial, deverá ele ser sancionado (art. 66, § 3°, CF).
O óbice do Chefe do Executivo, quanto ao diploma legal a ele submetido, somente poderá abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, § 2°, CF), excluindo-se, portanto, o veto a
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palavras ou expressões. Essa regra, “estabelecida para eliminar abuso por parte dos parlamentares, o veto parcial, todavia, passou a servir entre nós para abusos por parte do governo. Embora a doutrina unanimemente sustentasse que o veto parcial não poderia servir para desfigurar o projeto, na prática, o Executivo veio a colher pelo veto até palavras isoladas dentro do texto, mudando-lhe não raro radicalmente o sentido, ou o alcance. E essa prática, apesar da repulsa doutrinária, foi aprovada pelos tribunais”, como alerta Manoel Gonçalves Ferreira Filho84. Após um período em que tal prática, execrada pela doutrina, voltou a ser admitida, a saber, durante a vigência da Emenda n° 1 à Constituição de 1967, como acima já se consignou, a Constituição de 1988 voltou a trilhar o rumo democrático e aboliu essa conduta.
Chegando à Casa Legislativa de origem o projeto de lei vetado, terá esta o prazo de 30 (trinta) dias, contados do recebimento do texto pelo Executivo, para apreciar o veto (art. 66, § 4°, CF), sob pena de trancamento da pauta (art. 66, § 6°, CF). Se o veto não for mantido, será o projeto enviado ao Chefe do Executivo para promulgação (art. 66, § 5°, CF).
Percebemos que o poder do Chefe do Executivo no controle político da constitucionalidade de leis tem limitações muito claras,
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pois caso seu veto venha a ser derrubado na Casa Legislativa de origem, só lhe resta lamentar, ou tomar providências em âmbito judicial (quando possui legitimidade), ou extrajudicial (tal como representar a quem porventura tenha legitimidade para a propositura da medida judicial adequada). E nem poderia ser diferente, pois o poder de legislar é precipuamente conferido ao Poder Legislativo, e com este deve permanecer a última palavra, no âmbito político, quanto à constitucionalidade ou conveniência da lei.