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No saber de Hely Lopes Meireles (2008), o concurso é o meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego.

Márcio Barbosa Maia e Ronaldo Pinheiro de Queiroz (2007), em obra dedicada aos concursos públicos, definem o instituto como um processo administrativo especial, externo, ampliativo e concorrencial, que visa a selecionar e recrutar pessoas, atendidos os requisitos legais, para assumir cargos ou empregos públicos vagos na estrutura administrativa estatal, mediante realização de provas ou provas e títulos, atendida a ordem de classificação final dos candidatos.

O conceito formulado é melhor esclarecido por Maia e Queiroz (2007, p. 15), que afirmam:

O concurso público, segundo entendimento doutrinário de Celso Antônio Bandeira de Mello, ostenta a natureza de um procedimento administrativo externo, ampliativo e de índole concorrencial. Externo, porque deve ser aberto à coletividade; ampliativo, pois visa ao exercício de um direito constitucionalmente assegurado; concorrencial, porque envolve uma competição entre os administrados com vistas ao credenciamento junto ao Estado do status de agente público.

José dos Santos Carvalho Filho (2007, p. 502), em sua definição, sustenta que:

Concurso público é o procedimento administrativo que tem por fim aferir aptidões pessoais e selecionar os melhores candidatos ao provimento de cargos e funções públicas. Na aferição pessoal, o Estado verifica a capacidade intelectual, física e psíquica de interessados em ocupar funções públicas e no aspecto seletivo são escolhidos aqueles que ultrapassam as barreiras opostas no procedimento, obedecida sempre a ordem de classificação. Cuida-se, na verdade, do mais idôneo meio de recrutamento de servidores públicos.

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Merece relevo o fato de que a doutrina pátria eleva o instituto como a forma mais recomendada de se prover os cargos públicos, na medida em que homenageia princípios tidos como indispensáveis para o agir da Administração Pública. Nesta linha de raciocínio, Cretella Júnior (2002, p. 357) sai em defesa dos concursos públicos como instrumento de defesa de um Estado Democrático de Direito:

Embora se diga que o concurso não é isento de falhas insanáveis, afastando as maiores capacidades que, por modéstia ou timidez, não pretendem arriscar a reputação de que gozam perante comissões nem sempre unanimemente idôneas, tendo sido, por isso mesmo, repelido pelas antigas legislações da Inglaterra e da Alemanha, que no entanto, por outros processos levaram às cátedras nomes famosos, como Kant e Ihering, embora também se diga que alguns candidatos, por acaso, podem ser beneficiados por matéria que justamente mais conheçam, não obstante se diga também que os mais brilhantes possam impressionar melhor nas provas públicas, o que ninguém pode negar é que, de todos os modos de seleção, é o único que tem o grande mérito de arredar in limine os absolutamente incapazes, o único que procede de acordo com princípios informativos de índole científica.

Diante dos conceitos trazidos a lume, tem-se o concurso público como o procedimento constitucionalmente estabelecido para o ingresso aos cargos e empregos públicos, ressalvadas as hipóteses de cargos em comissão de livre nomeação e exoneração, por meio do qual os interessados, diante da publicação de um instrumento convocatório (edital) do certame, se candidatam aos cargos colocados em disputa, submetendo-se à aferição de seus conhecimentos e aptidões por meio de provas ou provas e títulos, sendo que aqueles que se mostrarem mais qualificados poderão assumir o desempenho da função pública.

A despeito de previsto no ordenamento jurídico pátrio desde o Império, apenas recentemente o concurso se tornou regra de observância obrigatória para o recrutamento de pessoal na Administração Pública.

Buscando a objetividade, apresenta-se no quadro a seguir os principais diplomas constitucionais que abordaram o instituto e suas disposições mais relevantes, conforme ensina a obra de Maia e Queiroz (2007):

Quadro 1 - Histórico do concurso público na legislação brasileira

Marco legal Principais disposições

Constituição do Império

Cargos públicos exercidos por delegação direta ou indireta do Imperador; escolha discricionária dos ocupantes pelo Chefe de Estado; o Texto Maior, porém, já previa que “todo cidadão pode ser admitido aos Cargos Publicos Civis, Políticos ou Militares, sem outra differença, que não seja a dos seus talentos, e virtudes” (art. 179, XIV).

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Decreto Imperial nº 25

O diploma legal, de 12 de agosto de 1833, tido como marco histórico do concurso público no Brasil, condicionava o acesso ao provimento das cadeiras de Lentes nos Cursos Jurídicos de Olinda e São Paulo a uma espécie de seleção imparcial. Constituição da

República de 1891

Art. 73: “os cargos publicos, civis ou militares, são accessiveis a todos os brazileiros, observadas as condições de capacidade especial, que a lei estatuir, sendo, porém, vedadas as accumulações remuneradas”.

Constituição da República de 1934

Concurso público passa a ser instituto constitucionalmente expresso; estabeleceu-se a necessidade de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos, porém apenas para a investidura no cargo inicial da respectiva carreira e quando expressamente previsto em lei formal; primeira Constituição a assegurar a estabilidade aos servidores públicos.

Constituições da República de 1937

e 1946

Manteve-se a obrigatoriedade do concurso na primeira investidura nos cargos de carreira e, para os demais cargos, apenas quando houvesse expressa previsão legal.

Constituição de 1967/1969

Ampliação da obrigatoriedade do concurso público para acesso a todos os cargos públicos; obrigatoriedade de realização de provas no certame, vedando-se a possibilidade de admissão apenas com análise de títulos.

Constituição da República de 1988

Universalização do concurso público para cargos e empregos públicos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; adoção do instituto como regra geral de observância compulsória pelos entes estatais.

Fonte: Maia e Queiroz (2007). Elaboração própria.

Kleber Nascimento (1967) menciona que a Constituição de 1937 condicionava o ingresso para todos os cargos de carreira de todo serviço público ao sistema de concursos. Todavia, devido ao caráter globalista da reforma administrativa idealizada na época, que centralizou no DASP a incumbência de realizar de todos os concursos a nível nacional, impediu-se a adoção do modelo em todos os entes federados, uma vez que o órgão não possuía capacidade técnica para gerenciar tantos certames.

Atualmente, o concurso tem base legal conferida pelo art. 37, inciso II, da Constituição de 1988:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

A despeito disso, ainda não teve a devida atenção do legislador para uma regulamentação correspondente à sua importância como verdadeiro instrumento de moralidade e eficiência do Poder Público.

De toda forma, ao exigir a aplicação de provas ou de provas e títulos para o acesso aos cargos e empregos públicos (Art. 37, incisos I e II), a Constituição de 1988 mostra um avanço na forma de seleção dos servidores públicos e, ao mesmo tempo, garante a isonomia entre os poderes e entre os cargos que possuam funções análogas

33 (BRESSER-PEREIRA, 1997).

Ao menos em tese, os serviços públicos são mais bem desempenhados quando os ocupantes dos cargos que os executam são aqueles mais bem preparados para esta missão, conforme corrobora Maia e Queiroz (2007, p.2), que arrematam:

Veja-se que o desenvolvimento nacional passa necessariamente pela valorização do servidor público e, consequentemente, do instituto do concurso público, que constitui a ferramenta constitucional posta ao alcance de todos os cidadãos para o acesso democrático ao Poder Público.

Segundo Marinela (2010), observa-se este esforço também com a edição da Emenda Constitucional nº. 19/98, denominada de “Reforma Administrativa”, a qual introduziu o modelo de administração gerencial na Administração Pública, em caráter de substituição do modelo burocrático e legalista, passando a se apoiar fundamentalmente no princípio da eficiência.

Prossegue a estudiosa, destacando que essa aproximação com a eficiência desloca o foco da Administração Pública para a obtenção de resultados, mediante o incentivo a práticas gerenciais, e.g., redução de controles de procedimentos (atividades-meio), instrumentos para assegurar que a produtividade dos agentes públicos seja próxima daquela que se observa quanto aos trabalhadores de empresas privadas, entre outros.

Logo, pode-se aferir novamente que estas inovações refletem a tendência de adoção de uma Nova Gestão Pública, sendo uma de suas características mais marcantes a importação de práticas gerenciais comuns ao setor privado para o plano público, incluindo temas ligados à eficiência, qualidade, produtividade, avaliação e controle de resultados, governança, governabilidade, satisfação do consumidor, prevenção e controle de gastos, todos estes antes vistos com maior frequência somente na administração de organizações privadas.

Para fazer jus a este novo pensamento, mister se faz que os gestores pensem no concurso público enquanto verdadeira política pública que deve de fato ocupar constantemente a agenda da Administração Pública, e o qual deve ser planejado com critérios adequados de implementação e avaliação a fim de repercutir em um recrutamento de recursos humanos verdadeiramente capacitados e preparados para o desempenho do múnus público.

A concepção de uma política pública perpassa as fases de formulação, implementação, resultados e impactos, constituindo o policy cycle (UNIVERSIDADE

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Implementação

(entrevistas com os gestores das áreas, mapeamento profissiográfico dos cargos, concepção do edital do

concurso e definição das regras da seleção) Avaliação

(avaliação dos servidores recrutados, participação dos técnicos especialistas em cada área, acompanhamento pela Comissão do Concurso e avaliação de desempenho dos candidatos nomeados)

DE CAMPINAS, 1999), muito utilizado enquanto ferramenta metodológica.

Se faz necessário planejar o concurso sob o enfoque da análise de políticas públicas frente ao ciclo de sua elaboração, como um processo dinâmico, tal qual definido por Cavalcanti (2006). Para a autora, o ciclo não tem ponto de partida ou de chegada definidos e envolve não só formuladores e implementadores, mas também os stakeholders – pessoas envolvidas na política ou nela interessadas.

Significa dizer que devem os gestores públicos superar a prática comum de deixar as seleções a exclusivo cargo de entidades organizadoras terceirizadas, as quais não conhecem a real necessidade de pessoal dos órgãos e tampouco os perfis exigidos para o fiel desempenho das atribuições dos cargos vagos. Devem, na realidade, envolver os técnicos das áreas sensíveis do órgão, a fim de levantar suas necessidades, realizar o mapeamento profissiográfico de cada cargo e desenhar um processo de seleção que seja capaz de absorver as habilidades daqueles que se candidataram aos postos colocados em disputa.

Considerando as etapas do policy cicle descritas por Secchi (2013), apresenta- se um resumo das sugestões para o aprimoramento do instituto, em suas fases interna (planejamento) e externa (execução):

Figura 1 – CONCURSO COMO CICLO DE POLÍTICA PÚBLICA

Fonte: Elaboração própria.

Fonte: Elaboração própria.

Identificação do problema

(levantamento de necessidades, satisfação da população quanto aos

serviços públicos e carência de pessoal nos quadros da

Administração)

Delimitação do problema

(levantamento do número de vagas e de quais cargos serão disponibilizados no concurso)

Formulação de alternativas / Tomada de decisões

(adequação aos requisitos legais, constituição da Comissão de Acompanhamento do concurso, definição da entidade organizadora)

35 Fato é que é merecido debruçar-se sobre o assunto. Os participantes contumazes de concursos públicos, antes quase que invisíveis no país, hoje formam uma comunidade que conta com milhões de adeptos, criando uma verdadeira indústria de cursos preparatórios, que movimentam crescentes cifras ano após ano. Segundo dados divulgados pela Associação Nacional de Proteção e Apoio ao Concurso (Anpac) em 2010, estima-se que 12 milhões de pessoas se candidatem por ano em concursos públicos no país. Ademais, é inafastável a relevância do tema tendo em vista que a prestação de serviços públicos de qualidade depende diretamente de um recrutamento bem-sucedido.

Linda Deleon (2005) busca responder como as demandas dos cidadãos por eficiência e eficácia podem ser contrabalançadas com as exigências para propiciar um ambiente democrático. A autora discorre sobre os diferentes arranjos organizacionais que a Administração Pública pode apresentar e como tais formas podem vir a prover diferentes bens e serviços à sociedade.

Defende-se neste trabalho a ideia de que o concurso público deve servir como instrumento para democratizar a gestão pública, servindo como fonte para uma burocracia representativa, que serve como salvaguarda para representar os interesses dos cidadãos quando o sistema político não o faz adequadamente. Deleon advoga que (2005, p. 113):

A representative bureaucracy is one in which the workforce reflects the composition of the citizenry with respect to such qualities as class, gender, race, and ethnicity. A representative bureaucracy "symbolizes as well as promotes equal opportunity and equality" (…); it is often preferred by clients (…). More importantly, it should result in policy that serves the public interest.

Contudo, outros autores arguem que não basta a mera representação e atuação de determinados indivíduos como “curadores” dos interesses dos grupos diversos que integram a sociedade. A título de exemplo, autores apontam que é necessário aumentar a participação das mulheres na vida social e política para que elas vejam tenham efetivamente a implementação de políticas que convirjam com seus interesses (Guy, 1992 apud Deleon, 2005).

Arremata Deleon (2005) que o senso de responsabilidade e solidariedade dos gestores públicos somente é aguçado, bem como a agenda pública somente é de fato repensada, quando se efetiva e materializa a presença de grupos politicamente sub- representados no aparato administrativo e legislativo da nação.

36 público, única porta de entrada estabelecida pela lei para o serviço público brasileiro em caráter efetivo, possibilitar condições igualitárias de participação de todos os interessados em nele concorrer.

De acordo com o artigo 5º, caput, da CRFB/88, "todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza". Trata-se da igualdade formal estabelecida, a qual, contudo, deve ser permeada pela igualdade material, conforme ensinamentos de Daniela Ikawa apud Ricardo Lewandowski (2012, p.5)

O princípio formal de igualdade, aplicado com exclusividade, acarreta injustiças (...) ao desconsiderar diferenças em identidade. (...)

Apenas o princípio da igualdade material, prescrito como critério distributivo, percebe tanto aquela igualdade inicial, quanto essa diferença em identidade e contexto. Para respeitar a igualdade inicial em dignidade e a diferença, não basta, portanto, um princípio de igualdade formal.

Logo, questiona-se: é justo o sistema de seleção baseado em programas de estudo extensos e que demandam excessivo tempo de dedicação longe da família e do lar, mediante a aplicação de provas de conhecimento em que a capacidade crítica e analítica no mais das vezes é desprezada? Em provas onde a maioria das questões se baseiam na mera memorização e reprodução de definições legais ou técnicas, os candidatos selecionados possuem as competências necessárias para o cargo? Não se estaria, em termos gerais, direcionando os certames para um grupo seleto de pessoas que podem se dar ao luxo de direcionar suas vidas em prol do regime de estudos exigido para as provas?

Acredita-se que as mulheres brasileiras seja um desses grupos relegados na seara dos concursos. O perfil desse grupo será explorado nas próximas seções deste trabalho.

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